丹尼尔·本纳姆：特朗普中东政策的变与不变

　　与职位空缺相比不那么起眼，却同样有害的是美国正逐步废除能够运用民事力量的其他手段。2018年夏天，特朗普取消了叙利亚内部的稳定基金、协助地方治理委员会的民间资金以及其他防止“伊斯兰国”返回解放区的措施。现在美军仍在部署中，但民事方面的稳定援助仍冻结着。

　　在伊拉克，特朗普政府虽然在稳定宗教少数群体方面有所投入，却已经放弃重建伊拉克，也极少帮助伊拉克政府处理民生问题，尽管美国在伊拉克仍有强大的外交影响力。与伊朗日益加剧的紧张局势造成了对美国的安全威胁，并最终导致美国在2018年9月关闭美国驻伊拉克南部领事馆。而这一地区正是伊拉克治理问题的核心，对当前政府的生死存亡至关重要。接着在5月，美国国务卿蓬佩奥要求不必要的民事力量从伊拉克全面撤出，并且据称这一民事降级将是永久的。美军还驻留在伊拉克，这也引起了对美国意图和承诺的质疑。

　　在埃及，美国已经在很长一段时间里倾向于建设以军事为重心的关系，但近来民事建设力度的下降也同样明显。在前所未有的军队支持的独裁复兴中，美国对埃及的安全建设援助几十年来一直保持在13亿美元不变。但同时，美国给予的经济支持在过去20年中从8亿美元下降到1.2亿美元。在二十一世纪的第一个十年里，美国给埃及的安全援助每年平均是经济援助的4倍，而如今已经到了12倍。

　　也许最大的变化的还是与巴勒斯坦民事合作。特朗普政府关闭了在东耶路撒冷的美国领事馆，还几乎取消了全部对巴勒斯坦的援助。美国国际开发署在巴勒斯坦分布裁员约85%，停止了几乎所有的地面活动，包括为东耶路撒冷的医院以及附近巴勒斯坦难民提供援助。这些行动本质上是惩罚性的，并且对双方都有害。

　　重新考虑现状

　　总而言之，特朗普政府处理中东事务的方式是结合了总体稳定的军事部署以及过度个性化、军事化的外交手段。这样的方式可以在一段时间内产生友好的关系并取得战术进展，却可能形成一个两头吃亏的平衡。也就是说，华盛顿每年要支付数百亿美元在中东各地派驻军队，同时错失通过外交手段将军事冲突可能性最小化从而极大降低投资成本的机会。这样的情形下，将会是一小部分美国人应付同样有限的一小部分区域统治者、统治家族和安全官员，却将社会完全边缘化。这可能看起来像是精明冷静的现实主义，但最终会被证实是目光短浅的方式。

　　这种方法也加剧了长期以来美国在中东政策上过分依赖军事力量的问题。即使在外交官表现最好的时候，地区领导人也很清楚“领事效应” (Consul Effect) ——与资源充足的美国军事指挥官相比，外交官的资源相当有限。如果再将外交官边缘化，将会让他们丧失影响力、获取信息和议价谈判的能力，同时还会让军队和情报部门成为美国在中东唯一有效的作用机构。

　　然后是特朗普下一任政府的可能面对的问题。特朗普政府的方式已经使得合作伙伴关系更加政治化和个性化，将原本一度持久的两党关系变成近来评价最为两极化的美国总统的附属品。这使得未来几乎不可避免地要清算特朗普在位时这些伙伴的行为。除非通过揭示美国区域伙伴关系之下最令人不安的假设，特朗普能提供一个亟需的机会来重新审视与这些伙伴的条款。最终，特朗普的做法可能会带来美国在中东地区军事部署上真正的改变——让他的继任者更有可能继续这项任务。

　　下届政府应该认真考虑继续目前过度关注中东产生的机会成本。目前的状况其实受到卡特主义的发展影响。卡特主义始于1980年，声称任何“外部势力企图控制波斯湾地区的行为，都将被视为对美国切身利益的侵犯，美国将以包括军事力量在内的任何必要手段对其进行打击”。在1990年伊拉克入侵科威特和海湾战争后，美国开始在一个地方扎根，并在苏联衰落后得以占据无可匹敌的主导地位。当时建立的基础设施为日后乔治·W·布什总统考虑不周、最终发展为伊拉克战争的“反恐战争”提供了军事基地和支持。但这样的姿态不必无限期持续下去。

　　梅利莎·道尔顿(Melissa Dalton)和玛拉·卡林(Mara Karlin)等国防专家探讨了在永远维持现状和破坏稳定的撤离之间的渐进步骤。卡林与(塔玛拉·科夫曼·维特斯)Tamara Cofman Wittes在《外交》中进一步阐释了这一观点，正确地警告说，实现从军事投资到外交投资的再平衡并不能取代做出艰难选择和设定更实际目标的必要性。下一届政府可以而且应该仔细考虑打击恐怖主义、威慑和遏制伊朗到底需要什么，并为各种突发事件做好准备。

　　与此同时，新政府需要集中精力重建近年来失去的外交和发展能力。美国当然不会很快离开中东，但美国在中东的部署已经不成比例、失去平衡，以民事力量为代价，变得政治化、个性化、军事化。这样的风险在于，在未来的美国政府找到替代军国主义和撤军、有意义的发展方式时，将会发现已经没有力量去实现;政府将延续在中东的姿态，想要改变，却停留在原地。

　　参考原文：Daniel Benaim and Michael Wahid Hanna, "The Enduring American Presence: The U.S. Military Footprint Has Hardly Changed Under Trump," Foreign Affairs, August 7, 2019, https://www.foreignaffairs.com/articles/middle-east/2019-08-07/enduring-american-presence-middle-east.

　　从新闻标题来看，美国过去两年的中东政策似乎出现了一系列令人震惊的根本性转变。美国总统特朗普反对造成“干预与混乱”的外交政策，之后却增加了从索马里到叙利亚的空中打击力度。特朗普在12月宣布要将美国军队从叙利亚东部全部撤出，声称“他们全部都要回来，他们现在要回来了”，结果却在六个月之后改变立场，宣扬要增加在中东军事部署以对抗伊朗。同时他还公开指责奥巴马政府在中东的过度投资和软弱。

　　这些相互矛盾的信号让特朗普政府在中东的姿态得到不同的解读。只看一个声明，或许认为有新战争的可能性;但再看其他的声明，又会认为中东地区将要见证“后美国时代”。然而，大多数中东观察员似乎都认为美国在中东地区的部署正在发生根本性变化。

　　但其实，在在特朗普领导下，美国在中东的军事部署并没有太大变化。数百名美国士兵还驻留在叙利亚，执行开放式任务(这已经超出最初的部署依据，即针对伊斯兰国进行军事打击)。虽然伊朗造成的威胁让美国在军事部署上有了一些变动，但到目前为止这些变动加起来也不过是小幅增长，比起大肆报道的要少得多。即使是这些变动中最值得注意——几百名士兵返回沙特苏丹王子空军基地——也显示近来美国在中东的军事变动比公众认为的要更小。

　　从新闻头条来看，美国在中东的军事部署是相当一致的。尽管美国政府在2018年《国家军事战略报告》(National Defense Strategy)中提出将重新部署军事力量，着重于大国竞争，但美国在中东的军事活动仍相对稳定，并且似乎将持续下去。改变的反而是工作的规模。之前美国政府在中东进行军事部署时，大多都会同时进行民事工作。但特朗普政府不仅空缺了许多关键民事职位长期空缺，还大幅削减援助项目，并以牺牲更广泛的伙伴关系为代价，专注建设高层间关系。总而言之，特朗普政府所代表的并不是紧缩型战略或是干涉主义，而是巴里·波森(Barry Posen)在《外交》中所称的“非自由霸权” (Illiberal Hegemony)，即摈弃外交管理，仅靠军事优势维持的霸权。

　　表面虽变，本质犹存

　　虽然美国在中东的一些长期合作伙伴为了取得更多保证，试图将美国的行动描绘成“离开”中东，但这些经久不息的言论模糊了美国防御部署中不变的要素。一些可移动的、高价值资产确实曾从中东移了出去，结果却又调了回来。比如说美国之前从长期派驻航空母舰的海湾水域将航母撤出了几个月，又在5月将轮换的航母打击群调回，填补了这一空缺。

　　自从美军撤出伊拉克以来，美国总统一直呼吁重新考虑美国对中东的承诺。奥巴马提及“再平衡”的必要，而特朗普则声称将重新关注大国竞争。同时，美军进行大规模调度所需的永久性军事基础设施大部分仍然还在。数万名士兵还遍布在中东14个国家的军事基地，包括土耳其、约旦、阿联酋、卡塔尔、巴林、科威特等。美国还在伊拉克和叙利亚开展持续的训练和反恐任务。

　　美国在中东一些国家的军事力量正在扩大。比如在叙利亚计划撤军以及其他不确定因素推动下，美国秘密却显著得增加了在约旦使用的军事设施。即使在卡塔尔与其阿拉伯海湾邻国之间持续分歧时，国防部也于2019年1月与卡塔尔签署协议，进一步扩建美国中央司令部在中东的前沿总部乌代德空军基地。正如一位五角大楼前高级官员最近告诉一位作者的那样，区域合作伙伴 “总是试图让我们浇筑更多的混凝土”。 从某些方面来看，美国在中东军事态势的上升是奥巴马政府在伊朗核协议谈判期间确保有效军事威慑的努力所产生的结果。如今正是这一协议的破裂使得军方官员倡议进一步增加部署。

　　与放弃中东的言论一并持续存在的是，美国在中东的持久驻军。美国军方往往是从突发状况的角度看待中东的部署的：美军需要建立各种多余的基地以便使用、应对可能发生的危机，可能是逊尼派恐怖主义分子叛乱，伊朗攻击美军，也可能是胡塞人发射导弹袭击船舰并威胁关键航道。这些可能的事件中最重要的是与伊朗的战争。尽管国防战略中一再提到，为了将美国的重点从地区突发事件转移到大国竞争上来，需要重新确定美国的优先次序，因此需要“经过计算的风险承担”，但作为对地区战争的快速反应后盾，仍有数万名美军驻扎在科威特;在卡塔尔和阿联酋，进入阿富汗和打击“伊斯兰国”的空中行动还在继续;在巴林，美军第五支舰队还在维持霍尔木兹海峡的开放。即使是具有独立意识的阿曼也允许美国空军每年5000次越境飞行和600次着陆，和美国海军舰艇每年80次停靠。

　　然而，因为伊朗产生的紧张局势和海湾地区国际航运增长的风险，也进一步证明了美国向“非自由霸权”的转变。虽然美国现在正在寻求组建一支海上联合部队来保护经过霍尔木兹海峡的商船，但特朗普政府最开始的反应还是体现了不加掩饰的单边主义和不顾集体安全的倾向。正是在这样的倾向下，美国国务卿迈克·蓬佩奥起初建议英国应该为自己在这一地区的商船负主要责任。

　　可以肯定的是，美国在中东的军事部署的某些方面已经改变。随着美国反“伊斯兰国“战争放缓，空袭也在摩苏尔和拉卡的战斗高峰期间达到顶峰。此外，航母也从持续停驻转变成了轮换，每一次轮换都引起美军地区人数的变化。去年，爱国者导弹电池从约旦、科威特和巴林移出，据报道现在与500名美军一起调入沙特，而在此前沙特已有15年没有接受过美军部署。但是正如近来的军事变动所表明的，即使美军在中东定期轮换更加频繁、行动更加灵活，美军也能在短时间内重新部署移动资产。 外交衰落

　　在民事方面，宣称国务院过去两年半里影响衰落的论调是有道理的。近东事务局(Bureau of Near Eastern Affairs)虽然在某些方面的表现比同行稍好，但它还是在迅速衰落。可以看一下在中东空缺的大使职位。特朗普政府只是在最近才补上了几个职位，包括埃及、阿联酋、沙特和土耳其，但这些职位已经分别空缺了25个月、16个月、27个月和18个月。约旦、卡塔尔和摩洛哥的职位仍空着。比较而言，在奥巴马政府的第一届任期内，只有摩洛哥的职位空缺了一年以上。

　　相似的空缺情况也出现在近东部事务局内部。从2017年1月开始近东部事务局一直没有总统任命、确认的领导人，直到2019年6月大卫·申克(David Schenker)被确认为近东事务政务次卿(Assistant Secretary of State for Near Eastern Affairs)。而奥巴马在担任总统的前八个月中担任这一职务。职位空缺的问题不仅限于大使级别：一份内部监督报告发现，截至2018年3月近东事务局在海外的外交部门职位有18%仍是空缺的，是所有地区中职位空缺比例最高的。

　　这实际上意味着什么?在2017年5月，当特朗普与众多区域和世界领导人在利雅得举行会谈时，他还没有任命沙特、阿联酋和埃及等主要国家的大使。特朗普和沙特的萨勒曼国王、埃及塞西等聚集在一个发光的圆球前拍摄了照片，记录下这次会面，但在会面之后，沙特进行了一系列的国内镇压，并与埃及、阿联酋和巴林一起与在境内建立了美国中央司令部的卡塔尔断绝了外交关系，并停止往返卡塔尔的海陆空联系。

　　十六个月后，沙特记者卡舒吉在土耳其境内遭到谋杀，外交危机爆发，但当时还没有参议院确认的美国驻土耳其或沙特阿拉伯大使来了解当地情况，或是帮助总统与这些国家的领导人处理外交关系。因为没有指派大使，也可能是有意这样安排，美国政府在推行政策时只能直接通过特朗普和他的女婿贾里德·库什纳。特朗普政府并不是第一个试图在敏感问题上规避已有的政策实行渠道或是缩小政策审议范围的，但在边缘化官僚体制的同时，特朗普政府个性化和集权化的程度体现了美国近几十年外交政策的新变化。

　　与职位空缺相比不那么起眼，却同样有害的是美国正逐步废除能够运用民事力量的其他手段。2018年夏天，特朗普取消了叙利亚内部的稳定基金、协助地方治理委员会的民间资金以及其他防止“伊斯兰国”返回解放区的措施。现在美军仍在部署中，但民事方面的稳定援助仍冻结着。

　　在伊拉克，特朗普政府虽然在稳定宗教少数群体方面有所投入，却已经放弃重建伊拉克，也极少帮助伊拉克政府处理民生问题，尽管美国在伊拉克仍有强大的外交影响力。与伊朗日益加剧的紧张局势造成了对美国的安全威胁，并最终导致美国在2018年9月关闭美国驻伊拉克南部领事馆。而这一地区正是伊拉克治理问题的核心，对当前政府的生死存亡至关重要。接着在5月，美国国务卿蓬佩奥要求不必要的民事力量从伊拉克全面撤出，并且据称这一民事降级将是永久的。美军还驻留在伊拉克，这也引起了对美国意图和承诺的质疑。

　　在埃及，美国已经在很长一段时间里倾向于建设以军事为重心的关系，但近来民事建设力度的下降也同样明显。在前所未有的军队支持的独裁复兴中，美国对埃及的安全建设援助几十年来一直保持在13亿美元不变。但同时，美国给予的经济支持在过去20年中从8亿美元下降到1.2亿美元。在二十一世纪的第一个十年里，美国给埃及的安全援助每年平均是经济援助的4倍，而如今已经到了12倍。

　　也许最大的变化的还是与巴勒斯坦民事合作。特朗普政府关闭了在东耶路撒冷的美国领事馆，还几乎取消了全部对巴勒斯坦的援助。美国国际开发署在巴勒斯坦分布裁员约85%，停止了几乎所有的地面活动，包括为东耶路撒冷的医院以及附近巴勒斯坦难民提供援助。这些行动本质上是惩罚性的，并且对双方都有害。

　　重新考虑现状

　　总而言之，特朗普政府处理中东事务的方式是结合了总体稳定的军事部署以及过度个性化、军事化的外交手段。这样的方式可以在一段时间内产生友好的关系并取得战术进展，却可能形成一个两头吃亏的平衡。也就是说，华盛顿每年要支付数百亿美元在中东各地派驻军队，同时错失通过外交手段将军事冲突可能性最小化从而极大降低投资成本的机会。这样的情形下，将会是一小部分美国人应付同样有限的一小部分区域统治者、统治家族和安全官员，却将社会完全边缘化。这可能看起来像是精明冷静的现实主义，但最终会被证实是目光短浅的方式。

　　这种方法也加剧了长期以来美国在中东政策上过分依赖军事力量的问题。即使在外交官表现最好的时候，地区领导人也很清楚“领事效应” (Consul Effect) ——与资源充足的美国军事指挥官相比，外交官的资源相当有限。如果再将外交官边缘化，将会让他们丧失影响力、获取信息和议价谈判的能力，同时还会让军队和情报部门成为美国在中东唯一有效的作用机构。

　　然后是特朗普下一任政府的可能面对的问题。特朗普政府的方式已经使得合作伙伴关系更加政治化和个性化，将原本一度持久的两党关系变成近来评价最为两极化的美国总统的附属品。这使得未来几乎不可避免地要清算特朗普在位时这些伙伴的行为。除非通过揭示美国区域伙伴关系之下最令人不安的假设，特朗普能提供一个亟需的机会来重新审视与这些伙伴的条款。最终，特朗普的做法可能会带来美国在中东地区军事部署上真正的改变——让他的继任者更有可能继续这项任务。

　　下届政府应该认真考虑继续目前过度关注中东产生的机会成本。目前的状况其实受到卡特主义的发展影响。卡特主义始于1980年，声称任何“外部势力企图控制波斯湾地区的行为，都将被视为对美国切身利益的侵犯，美国将以包括军事力量在内的任何必要手段对其进行打击”。在1990年伊拉克入侵科威特和海湾战争后，美国开始在一个地方扎根，并在苏联衰落后得以占据无可匹敌的主导地位。当时建立的基础设施为日后乔治·W·布什总统考虑不周、最终发展为伊拉克战争的“反恐战争”提供了军事基地和支持。但这样的姿态不必无限期持续下去。

　　梅利莎·道尔顿(Melissa Dalton)和玛拉·卡林(Mara Karlin)等国防专家探讨了在永远维持现状和破坏稳定的撤离之间的渐进步骤。卡林与(塔玛拉·科夫曼·维特斯)Tamara Cofman Wittes在《外交》中进一步阐释了这一观点，正确地警告说，实现从军事投资到外交投资的再平衡并不能取代做出艰难选择和设定更实际目标的必要性。下一届政府可以而且应该仔细考虑打击恐怖主义、威慑和遏制伊朗到底需要什么，并为各种突发事件做好准备。

　　与此同时，新政府需要集中精力重建近年来失去的外交和发展能力。美国当然不会很快离开中东，但美国在中东的部署已经不成比例、失去平衡，以民事力量为代价，变得政治化、个性化、军事化。这样的风险在于，在未来的美国政府找到替代军国主义和撤军、有意义的发展方式时，将会发现已经没有力量去实现;政府将延续在中东的姿态，想要改变，却停留在原地。

　　参考原文：Daniel Benaim and Michael Wahid Hanna, "The Enduring American Presence: The U.S. Military Footprint Has Hardly Changed Under Trump," Foreign Affairs, August 7, 2019, https://www.foreignaffairs.com/articles/middle-east/2019-08-07/enduring-american-presence-middle-east.