《外交事务》：美国是否在滥用制裁?华盛顿可以采取哪些措施来避免

　　按“通知和评论”原则容纳利益相关方的意见

　　遏制制裁过度使用的另一个相关步骤是，为受到美国制裁影响的个人、公司、盟国政府和其他实体提供正式机制，以便使他们能够提出意见，并要求制裁政策制定者处理这些意见。

　　美国监管的大多数领域都受到“通知和评论”规则制定的约束。在制定规则的过程中，一个机构必须发布一份监管草案，并给受影响的各方一个机会，在监管最终敲定之前提供意见。这种通知和评论过程有助于制定更好的政策，例如，使涉众能够突出无意的后果，并提出以更低的成本实现类似的有益影响的替代方案。许多与外交政策相关的法规都要遵循这一程序，例如，美国商务部和国务院部门会定期对美国出口管制法规进行通知和评论，以征求利益相关方的反馈意见，然后这些法规才会最终生效。同样，美国财政部的金融犯罪执法网络(FinCEN)也对某些反洗钱和其他金融犯罪规则进行了通知和评论。

　　尽管制裁是通过监管实施的，但它们通常不受“通知和评论”规则的约束。OFAC和国务院将以非正式形式与公司会面，但这一过程将使少数关系良好的公司和律师享有特权，而不是为任何感兴趣的利益相关者提供中立的程序来发表意见。更重要的是，OFAC和国家没有义务对这种非正式意见作出反应，甚至没有义务认真考虑这些意见。这与大多数法规的通知和评论流程形成了鲜明对比。大多数法规要求机构对评论做出合理的回应，解释他们同意或不同意评论的原因，并说明他们是否会针对评论修改拟议的规则。

　　当然，标准的通知和评论规则制定程序将在制裁范围内产生明显的挑战。发布制裁行政令草案，并允许利益攸关方在《雇佣条例》生效前发表评论，也将给潜在制裁目标留出时间，使其将资产转移到美国以外的地方，并采取其他措施在制裁生效前规避制裁。但政府可能会在制裁规定出台后，才按照通知和评论的规则，让利益相关者有机会表达自己的关切，并应要求在适当情况下修改规定。

　　“总统将如何使用制裁”的原则阐述

　　遏制制裁过度使用的第三种方法是，要求每届政府阐明一套原则，说明何时以及如何使用制裁。

　　近几十年来，两党政府都试图为美国外交政策工具包中的其他关键工具阐明原则。例如，在奥巴马的领导下，国务院进行了四年一次的外交和发展审查，以确定政府打算如何部署和加强美国外交和发展能力的战略构想。2018年1月，特朗普政府发布了一项国防战略，阐明了在当前和潜在军事威胁日益增多的世界上增强华盛顿国防能力的愿景。1984年,国防部长温伯格发表演讲阐述里根政府对何时运用军事力量的理论,然后在1992年《外交事务》的一篇文章中,参谋长联席会议主席科林·鲍威尔的概述了乔治·H·W·布什政府在考虑使用武力时所采用的原则。

　　未来的总统应该清楚地阐明他如何使用制裁计划的一套原则，并且在他们的行政中尽早说明这些原则可以影响的具体政策。当然，任何政府都希望在执行过程中具有灵活性，而意想不到的危机将挑战政府以其最初没有考虑到的方式使用制裁。但是，如果行政当局在其任期开始时明确表明他们对使用制裁的看法，那么他们至少应该有一个框架可以遵循，并且必须证明使用似乎超出框架范围的制裁是正当的。

　　回归多边合作机制

　　或许最重要的是，华盛顿需要重新聚焦于在多边框架内最大限度地实施制裁。正如特朗普政府单方面恢复对伊朗制裁的做法所显示的那样，在短期内，美国拥有足够的全球经济影响力，以实现经济影响，即便世界其它国家反对其政策。对土耳其的制裁也影响了市场，尽管它们是单边的。尽管如此，多边制裁在许多情况下确实更有效。例如，朝鲜与中国有90%的贸易往来，中国与朝鲜接壤。如果中国不参与制裁，它们的影响就会小得多——这是特朗普政府承认的事实，并促使其通过联合国安理会(U.N. Security Council)对朝鲜实施大部分制裁。

　　更令人担忧的,单方面使用制裁的合法性会引起质疑,正如我们在伊朗看到的那样，可以引发全球性的大规模外交反击,如果持续下去，即使是美国盟友也可能会采取严格的措施来防止他们的经贸受到美国制裁计划的影响。那么，对其他国家来说，美国经济力量带来的强力影响就会日益减少。

　　华盛顿需要重新关注多边协调，尤其是与亲密盟友的协调。除了联合国的制裁措施外，美国还对伊朗实施了制裁。美国的确通过一些工作小组协调一些制裁项目，比如对“伊斯兰国”和委内瑞拉的制裁。但是美国应该对多边主义的承诺，要求亲密盟友联合建立一个常设制裁协调机制，以协调战略问题,比如针对一个国家的经济目标的哪些部分，如何调整计划等技术问题，以便减轻意想不到的不利影响。可以把它看作是类似于北约防御协调机制的制裁。尽管美国应该也将保留单方面实施制裁的权利，就像美国保留单方面部署军事力量的权利一样，但重新聚焦于多边方式将大大降低过度使用的风险。

　　近年来，美国越来越多地使用制裁措施，这给美国的国家安全带来了巨大的好处，但也伴随着不断增长的政治、外交和经济成本。为了防止过度使用制裁而导致制裁效用的削弱,华盛顿需要建立机制以迫使美国的决策者更仔细地、理性地权衡收益和成本,使受影响的各方参与和提供意见,要求政府预先确定他们计划如何使用制裁,并确保专注于与美国的盟友合作。这样做将确保制裁被明智地使用，并保持其作为美国外交政策工具的有效性。

　　译自《外交事务》网站，原文网址：https://www.foreignaffairs.com/articles/2018-09-11/us-using-sanctions-too-aggressively?cid=int-fls&pgtype=hpg

　　过去10年，美国对伊朗的制裁激增。吉布森•邓恩律师事务所(Gibson Dunn)的一项分析发现，特朗普政府在2017年向美国的制裁名单中新增的人、公司和实体的数量接近1000，比前总统巴拉克•奥巴马执政最后一年增加的人数高出近30%。但在华盛顿，扩大制裁是两党罕见的共识:奥巴马在任内最后一年增加的制裁对象和实体数量，是2009年的近三倍。

　　美国制裁的爆炸性增长不仅体现在美国制裁名单的数量上——制裁禁令的范围和复杂性也在增加。2014年,美国发明了一个全新的惩罚类别，“行业制裁识别清单”(SSI),该清单禁止某些类型的金融交易，同时允许其他多数类型进行,使华盛顿可以针对那些俄罗斯大型企业，避免用传统制裁方法而要美国和欧洲承担不可接受的担保成本。

特朗普在推特宣布推土耳其的制裁

　　美国财政部在2017年将这一模式应用于委内瑞拉。特朗普还将制裁与其他国家安全工具合并,例如他8月9日决定在对被拘留的美国牧师的外交争端中对土耳其的钢铁和铝按第232条征税(对来自特定国家的进口产品征收关税，这些国家的出口威胁到第232条规定的国家安全，独立于贸易谈判或任何其他问题)，这是另一项对安卡拉产生不可否认经济影响的创新。

　　据报道，特朗普还在考虑对中国官员和企业进行制裁。北京方面认为此举极具挑衅性，而美国国家安全顾问博尔顿本周公开威胁称，如果国际刑事法院(International Criminal Court)追捕美国人，美国将对其实施制裁。

　　然而，美国制裁的迅速增加，正导致成本和意外影响同样迅速上升。其中一些是经济上的，例如，特朗普8月9日对土耳其征收的关税引发了市场的剧烈抛售，这不仅影响了土耳其，还导致在土耳其有业务的欧洲主要银行的股票暴跌，并引发了对危机蔓延至其他新兴市场的担忧。继4月初美国对俄罗斯铝业公司(Rusal)实施制裁后，全球铝价上涨逾20%，在美国财政部发布了允许企业继续与俄铝做生意的例外规定后，价格才回落。即使在一些相对较少受到公众关注、也很少有美国人会质疑制裁的价值的情况下，附带成本也可能是巨大的。例如，对俄罗斯的制裁导致美国对俄罗斯的商品出口自2013年(即实施制裁前的一年)以来下降了近40%。

　　政治代价至少同样重要。特朗普对土耳其的制裁导致美国与土耳其的关系迅速恶化。土耳其是美国在北约(NATO)的盟友，对美国在中东的利益至关重要，但现在双方关系却处于自1974年土耳其入侵塞浦路斯以来的最低点。与此同时，欧盟对特朗普退出伊朗核协议的回应是，更新了一项禁止欧盟公司遵守美国对伊朗制裁的法规，尽管许多公司正试图找到一种方法，设法蒙混过关并遵守美国法律，而欧盟采取了阻止措施，此举标志着美国政府与欧盟之间的严重分歧。而在制裁问题上，欧盟历来是美国最亲密的盟友。

　　人们越来越担心，美国积极使用制裁措施也会带来长期、系统性的代价。它可能最终会促使盟国和主要的全球公司开发金融和贸易渠道的替代品，正是这些渠道给美国制裁带来了巨大的全球影响力。据报道，法国已经在考虑利用国有公司继续从伊朗购买石油。法国可能会发现，这在短期内很难或不可能实现，但从长期来看，拥有适当激励措施的国家和企业可以发展超出华盛顿影响范围的贸易和金融机制。

　　美国前财政部长杰克·卢和其他专家警告说，美国政府在使用制裁手段时需要更加明智。但仅凭警告无法改变政策制定者的行为，他们倾向于采用一种低成本、高影响力的工具来应对紧迫的外交政策危机。相反，华盛顿需要更好地与盟国协调，同时考虑程序性检查，以确保政策制定者必须更严格地考虑制裁的影响和成本。

　　权衡制裁计划的成本和收益

　　遏制制裁过度使用的第一步是要求政策制定者定期公布对美国每一项制裁计划的分析，评估对美国和美国盟友的经济影响、政治和外交利益以及要付出的经济和政治成本。这将迫使政策制定者定期评估制裁计划的政策利益，并根据计划的成本加以权衡。

　　目前，没有要求国会或行政部门在实施制裁前评估制裁的影响或成本，也没有要求在实施制裁后定期评估成本或影响。这与国际经济政策制定的其他领域有所不同，比如贸易政策，美国商务部(Commerce Department)的国际贸易管理局(international trade Administration)定期发布贸易协定对经济影响的估计。

因指控俄罗斯参与今年3月4日俄前双面间谍谢尔盖·斯克里帕尔及其女儿尤利娅在英国索尔兹伯里中毒一事，美国政府于8月22日对俄罗斯实施了新制裁。美国国务院称，有证据证明俄罗斯违反了美国1991年关于控制生化武器以及禁止将其军事使用的法律

　　如果现在有对制裁的获利和成本的评估的话，大概是随意在进行的。例如，在2017年，国会通过了《制裁法案》(CAATSA)，旨在惩罚俄罗斯、朝鲜和伊朗对美国利益的侵害。CAATSA的俄罗斯条款旨在产生数十亿美元的影响，包括削减可能超过140亿美元俄罗斯每年的武器出口，停止俄罗斯石油和天然气出口管道的发展，以及惩罚控制着全球大型企业的俄罗斯寡头。然而，国会非正式地与外部专家和盟国政府进行了磋商，但它确实在没有要求对俄罗斯或美国及其盟国的影响进行正式估计的情况下颁布了CAATSA法案。美国财政部也没有公布CAATSA生效后13个月的影响评估。美国政府迄今最接近于正式分析美国制裁对俄罗斯的影响的，是美国国务院首席经济学家对制裁对俄罗斯企业的影响进行的分析。

　　无可否认，CAATSA是一项重要且有价值的法规:美国必须遏制俄罗斯对美国及其盟友的打击，尽管这样做会付出代价。同样，对伊朗的制裁无疑会减少伊朗在整个中东地区支持恶性活动的资金。但在许多情况下，缺乏对潜在成本的分析会助长制裁的过度使用，因为与其他外交政策工具相比，制裁在政策制定者看来被人为地低估了。如果美国政府想要部署外国援助、军事援助，甚至是有针对性的军事打击来应对外交政策挑战，政府需要确定联邦预算资源来支付。这迫使决策者权衡使用所选工具的利弊，并权衡在特定情况中使用该工具相对于预算资源的其他潜在用途的好处。另一方面，制裁对美国政府来说基本上是免费的:绝大多数的成本都是由私营部门以合规成本和失去的机会的形式承担的。由于决策者甚至不需要评估和证明这些成本是什么，更不用说在决策中考虑这些成本，决策者自然会倾向于制裁，认为它们是可用工具中成本最低的一种。

　　要求政府对制裁计划的影响进行评估，并定期公布评估结果，也将迫使政策制定者不断更新制裁计划，使其更有效、成本更低。众所周知，随着时间的推移，美国的制裁计划往往会“卡住”:尽管华盛顿很快就会实施制裁，但要改变或终止一项似乎已经过时的计划，可能需要数年或数十年的时间。迫使政府定期评估其效益和成本，将鼓励政府衡量制裁计划是否仍在发挥作用，逐步减少那些已经失效的项目，并对制裁计划进行调整，以确保它们仍然有效。

　　奥巴马政府2014年对俄罗斯实施的制裁之一，是禁止证明某些高端石油技术能够帮助莫斯科开发其北极近海，深水和页岩油资源。制裁的目的是为了避免立即影响俄罗斯目前的石油出口，那可能会扰乱供应并推高全球油价，反而会导致俄罗斯石油产量在几年内逐渐下降。但俄罗斯已经适应了制裁，在2017年，其石油产量达到30年来的最高水平。定期审查将迫使政策制定者评估制裁未能达到预期目标的原因，并考虑加强制裁的方法。

　　对制裁的影响进行建模无疑是困难的，评估制裁的政治利益(而不仅仅是经济影响)是一门艺术，而不是科学。制裁往往需要迅速实施，在许多情况下，在实施制裁之前全面示范制裁可能是不切实际的。想要扭曲分析结果的政府，几乎可以肯定能够做到这一点。但是，要求政府定期评估不同制裁计划的影响，只有在华盛顿有令人信服的理由并且收益明显超过成本的情况下，才会鼓励使用这些计划。

　　按“通知和评论”原则容纳利益相关方的意见

　　遏制制裁过度使用的另一个相关步骤是，为受到美国制裁影响的个人、公司、盟国政府和其他实体提供正式机制，以便使他们能够提出意见，并要求制裁政策制定者处理这些意见。

　　美国监管的大多数领域都受到“通知和评论”规则制定的约束。在制定规则的过程中，一个机构必须发布一份监管草案，并给受影响的各方一个机会，在监管最终敲定之前提供意见。这种通知和评论过程有助于制定更好的政策，例如，使涉众能够突出无意的后果，并提出以更低的成本实现类似的有益影响的替代方案。许多与外交政策相关的法规都要遵循这一程序，例如，美国商务部和国务院部门会定期对美国出口管制法规进行通知和评论，以征求利益相关方的反馈意见，然后这些法规才会最终生效。同样，美国财政部的金融犯罪执法网络(FinCEN)也对某些反洗钱和其他金融犯罪规则进行了通知和评论。

　　尽管制裁是通过监管实施的，但它们通常不受“通知和评论”规则的约束。OFAC和国务院将以非正式形式与公司会面，但这一过程将使少数关系良好的公司和律师享有特权，而不是为任何感兴趣的利益相关者提供中立的程序来发表意见。更重要的是，OFAC和国家没有义务对这种非正式意见作出反应，甚至没有义务认真考虑这些意见。这与大多数法规的通知和评论流程形成了鲜明对比。大多数法规要求机构对评论做出合理的回应，解释他们同意或不同意评论的原因，并说明他们是否会针对评论修改拟议的规则。

　　当然，标准的通知和评论规则制定程序将在制裁范围内产生明显的挑战。发布制裁行政令草案，并允许利益攸关方在《雇佣条例》生效前发表评论，也将给潜在制裁目标留出时间，使其将资产转移到美国以外的地方，并采取其他措施在制裁生效前规避制裁。但政府可能会在制裁规定出台后，才按照通知和评论的规则，让利益相关者有机会表达自己的关切，并应要求在适当情况下修改规定。

　　“总统将如何使用制裁”的原则阐述

　　遏制制裁过度使用的第三种方法是，要求每届政府阐明一套原则，说明何时以及如何使用制裁。

　　近几十年来，两党政府都试图为美国外交政策工具包中的其他关键工具阐明原则。例如，在奥巴马的领导下，国务院进行了四年一次的外交和发展审查，以确定政府打算如何部署和加强美国外交和发展能力的战略构想。2018年1月，特朗普政府发布了一项国防战略，阐明了在当前和潜在军事威胁日益增多的世界上增强华盛顿国防能力的愿景。1984年,国防部长温伯格发表演讲阐述里根政府对何时运用军事力量的理论,然后在1992年《外交事务》的一篇文章中,参谋长联席会议主席科林·鲍威尔的概述了乔治·H·W·布什政府在考虑使用武力时所采用的原则。

　　未来的总统应该清楚地阐明他如何使用制裁计划的一套原则，并且在他们的行政中尽早说明这些原则可以影响的具体政策。当然，任何政府都希望在执行过程中具有灵活性，而意想不到的危机将挑战政府以其最初没有考虑到的方式使用制裁。但是，如果行政当局在其任期开始时明确表明他们对使用制裁的看法，那么他们至少应该有一个框架可以遵循，并且必须证明使用似乎超出框架范围的制裁是正当的。

　　回归多边合作机制

　　或许最重要的是，华盛顿需要重新聚焦于在多边框架内最大限度地实施制裁。正如特朗普政府单方面恢复对伊朗制裁的做法所显示的那样，在短期内，美国拥有足够的全球经济影响力，以实现经济影响，即便世界其它国家反对其政策。对土耳其的制裁也影响了市场，尽管它们是单边的。尽管如此，多边制裁在许多情况下确实更有效。例如，朝鲜与中国有90%的贸易往来，中国与朝鲜接壤。如果中国不参与制裁，它们的影响就会小得多——这是特朗普政府承认的事实，并促使其通过联合国安理会(U.N. Security Council)对朝鲜实施大部分制裁。

　　更令人担忧的,单方面使用制裁的合法性会引起质疑,正如我们在伊朗看到的那样，可以引发全球性的大规模外交反击,如果持续下去，即使是美国盟友也可能会采取严格的措施来防止他们的经贸受到美国制裁计划的影响。那么，对其他国家来说，美国经济力量带来的强力影响就会日益减少。

　　华盛顿需要重新关注多边协调，尤其是与亲密盟友的协调。除了联合国的制裁措施外，美国还对伊朗实施了制裁。美国的确通过一些工作小组协调一些制裁项目，比如对“伊斯兰国”和委内瑞拉的制裁。但是美国应该对多边主义的承诺，要求亲密盟友联合建立一个常设制裁协调机制，以协调战略问题,比如针对一个国家的经济目标的哪些部分，如何调整计划等技术问题，以便减轻意想不到的不利影响。可以把它看作是类似于北约防御协调机制的制裁。尽管美国应该也将保留单方面实施制裁的权利，就像美国保留单方面部署军事力量的权利一样，但重新聚焦于多边方式将大大降低过度使用的风险。

　　近年来，美国越来越多地使用制裁措施，这给美国的国家安全带来了巨大的好处，但也伴随着不断增长的政治、外交和经济成本。为了防止过度使用制裁而导致制裁效用的削弱,华盛顿需要建立机制以迫使美国的决策者更仔细地、理性地权衡收益和成本,使受影响的各方参与和提供意见,要求政府预先确定他们计划如何使用制裁,并确保专注于与美国的盟友合作。这样做将确保制裁被明智地使用，并保持其作为美国外交政策工具的有效性。

　　译自《外交事务》网站，原文网址：https://www.foreignaffairs.com/articles/2018-09-11/us-using-sanctions-too-aggressively?cid=int-fls&pgtype=hpg