贝施&杨斯：特朗普动摇北约，欧洲如何重塑合作以求安全?

　　欧洲正处在一个转型时刻。俄罗斯的侵略行径，以及特朗普政府在政治和经济上展现的反自由主义立场，都威胁着欧洲大陆的团结与稳定。为应对此，欧洲正考虑采取一些临时措施，例如通过各国出资和欧盟贷款来筹集更多国防资金，或是组建小规模的联盟，将志同道合的国家政府聚集起来。这些应对措施或许能帮助欧洲度过眼前的动荡，但不足以解决其最根本的政治和安全挑战。相反，欧洲各国政府必须着手设计一种新的地区秩序，以确保一个更加安全的欧洲。

　　欧洲的两大主要联盟——欧盟和北约——常常陷入僵局。欧盟难以实施亟需的改革，成员国之间日益加剧的分歧使其步履维艰。而北约则依赖美国作为联盟中的主导力量来维系欧洲安全。有效的安全与防务政策依赖于一种共同的政治认同感，而欧元区金融危机、英国脱欧、新冠疫情以及俄罗斯全面入侵乌克兰等一系列危机已经削弱了这种认同感。在缺乏美国领导提供的凝聚力的情况下，欧洲人必须就他们为何而战、捍卫何物达成一致。

　　迄今为止提出的解决方案，并未反映出维护欧洲秩序所需调整的深度和复杂性。一方面，一些国家领导人、政策制定者和分析人士仍然坚持认为，只有通过欧盟内部更深层次的一体化，欧洲大陆才能实现更大的团结。另一方面，欧洲各国政府正试图通过临时组成的自愿联盟，快速推进其在国防和安全领域的利益。在这些联盟中，少数国家聚集在一起，共同应对具体的政策挑战——最近的一个例子是讨论乌克兰冲突的解决方案。尽管这些联盟或许能弥补欧盟政治凝聚力不足的缺陷，并提供应对紧迫挑战所需的速度和灵活性，但它们缺乏问责制、有效监督，也难以获得机构预算支持或进行系统性规划。所有这些都限制了它们的影响力。

　　欧洲各国政府需要建立更加灵活多样的联盟。

　　如果没有系统性的转变，欧洲大陆将难以抵御那些已经动摇了其许多长期战略假设的地缘政治风暴，包括认为将永远获得美国军事支持的设想。为确保欧洲的长期安全并应对其他紧迫的政治挑战，欧洲各国政府需要构建更具流动性和灵活性的联盟。建立一个与欧盟平行的新体系，使不同欧洲国家群体能在特定政策领域开展合作，这将打破欧盟现有的许多官僚和意识形态壁垒。通过这种方式，欧洲人可以组建一个新的、更具自主性、更民主负责的联盟，从而更好地维护欧洲的自由秩序。

　　团结起来

　　在过去二十年经历的诸多危机中，欧盟成员国曾多次承诺改革欧盟繁琐的机构架构和程序，包括与决策、预算和公民参与相关的机制。然而，这些改革尚未实现。尽管所有欧洲国家政府都认为欧盟需要改革，但他们却无法就改革的性质达成一致。一些成员国比其他成员国更能从现有体制中获益，因此抵制权力和资源的重新分配，而大多数成员国政府也不愿完全放弃其主权。此外，欧盟机构更倾向于技术官僚式的管理，而非推行颠覆性变革;体制的惯性和法律的复杂性阻碍了那些富有雄心的改革努力。结果，备受诟病的现状依然存在。

　　为避免欧盟和北约都难以应对美国总统唐纳德·特朗普第二届政府可能带来的政治混乱，欧洲各国政府开始着手建立自愿联盟。这一战略颇具吸引力：领导人可以挑选他们想要就任何具体问题进行磋商的对象，并且可以绕过缓慢而官僚的体制程序。一个突出的例子是近期关注乌克兰的联盟，该联盟始于2025年3月由法国和英国主办的欧洲领导人小型会议，旨在协调在欧盟或北约框架之外对乌克兰的军事援助、培训和战后规划。这种模式现在经常被讨论为避免欧洲战略瘫痪的“灵丹妙药”。但实际上，自愿联盟更多是政治工具，难以落实具体政策。由少数能够调动大量政治和经济资源的国家组成的核心圈子，往往会将中小国家排除在外，使其感到被疏远和边缘化。乌克兰问题小组的情况正是如此：在遭到被排除在外的国家的抵制之后，该联盟迅速扩张至31个国家。结果，该联盟现在纳入了一些不愿或无力做出重大贡献的成员国，这削弱了其有效性。这也恰恰表明，一个旨在提升效率和凝聚力的机制，最终可能变得与它试图规避的既有机构一样步履维艰。

　　更重要的是，临时联盟过于脆弱，无法组织长期的政策讨论，也无法处理不同政策领域(例如气候变化与安全)之间的交叉重叠，因为它们往往孤立地处理单个问题。这些联盟也无法受益于开展多边军事部署所需的那种跨越整个集团的情报共享或指挥控制结构。它们也无法获得对核心目标(包括加强安全)至关重要的欧盟机构资金。欧洲各国政府迅速召开会议，这在表面上或许看似突破，但实际上很可能又一次因系统性缺陷而沦为徒劳。

　　欧洲各国政府需要建立更加流动和灵活的联盟。

　　在过去75年中，华盛顿不仅为欧洲大陆提供了大部分常规和核威慑力量，还通过北约帮助欧洲各国形成了一套战略安全共识。如今，欧洲面临一个对自身安全(往好了说是漠不关心，往坏了说是敌对)的美国政府。该政府似乎一心想单方面将欧洲大陆的安全负担转嫁给欧洲盟友，而这些盟友必须调整自身结构来填补这些空白。这些盟友已同意投入更多资金来增强欧洲的军事能力和弹药储备。但真正的欧洲防务需要就如何组织这些努力达成战略一致，即：资金应如何分配、如何使用，以及用于哪些具体目标。最近，一些成员国反对欧盟旨在增加国防开支的“重新武装”计划——他们尤其不满其咄咄逼人的宣传方式，以及将重点过度放在常规军事建设而忽略了边境防御或网络安全等其他优先事项——这表明，如果无法达成共识，重要的进展就会受挫。

　　未来之路必须植根于现有机构。例如，北约的指挥与控制结构和国防规划流程是当前欧洲防务的支柱，而欧盟的国防工业政策工具(如贷款和拨款)对于有效组织欧洲和乌克兰的再武装至关重要。但这些机制对欧洲的助益有限。没有美国，北约就无法运转，欧盟成员国之间也并不完全信任布鲁塞尔或彼此的机构。归根结底，这两个组织的设立都并非为了满足欧洲安全的诸多需求。

　　此外，共同防御必须建立在共同的政治价值观和目标之上。如今，加入欧盟或北约都并不意味着一个国家对自由秩序基本理念的承诺。多年来，欧盟一直在探讨成员国之间缺乏共同基本价值观的问题，而这一问题长期未能解决，如今其代价已是惊人的高昂。匈牙利总理维克托·欧尔班的行动，例如支持俄罗斯立场和阻碍与乌克兰的合作，正变得越来越具有破坏性，不仅损害了匈牙利的民主，也损害了欧洲自由秩序的核心规范。欧盟一直在试图说服匈牙利政府改变立场，但收效甚微。欧盟其他26个成员国领导人绕开匈牙利发表联合声明的做法，也非长久之计。斯洛伐克政府正朝着与匈牙利类似的方向发展，其他国家未来也可能效仿。有必要采取更具根本性的方法，在关键合作领域将这些国家排除在外。

　　相反，一些非欧盟和非北约成员国应该更紧密地融入欧洲秩序的核心。例如，如果欧盟和英国能建立一个新的政治与安全联盟，以紧急弥合英国脱欧造成的裂痕，将带来巨大助益。双方曾有过合作，包括为乌克兰动员军事、人道主义和经济援助，以及对俄罗斯实施制裁。一项相对温和的欧盟-英国安全协定目前正在酝酿中。此外，还需要一个更好的途径将乌克兰正式纳入欧洲秩序。加入北约目前看来遥不可及，而加入欧盟的过程又过于漫长、充满不确定性且官僚流程繁琐，难以对乌克兰当前的紧迫需求提供切实的帮助。布鲁塞尔已承诺改革入盟程序，使其更快捷高效，但这承诺尚未兑现。

　　走出窠臼

　　为确保战略自主性和包容性，欧洲需要建立一种改革后的地区秩序，其核心在于欧洲大陆自由民主国家(包括欧盟成员国和非成员国)之间基于条约的合作。这种秩序应建立在一种创新的制度结构之上，允许不同的国家集群在各个政策领域进行不同程度的参与。与那些临时自愿组成的联盟不同，这种模式将由一个制度核心来支撑。每个集群将建立由参与国政府主导的治理安排，并接受监督——监督机构可能是指定的政府间秘书处，也可能是集群成员国代表组成的议会机构。各国将自愿加入这些集群——或通过就特定政策领域达成协议的方式——从而允许不同集群的成员资格发生重叠。例如，能源状况互补的北欧和地中海国家可以联合起来组成一个气候集群。乌克兰可以与欧洲国家在外交和安全政策方面进行全面合作，而无需等待正式的欧盟入盟谈判结果。

　　欧盟无需放弃在某些政策领域运作良好的机构、法律和程序。例如，欧盟机构应继续负责欧洲大陆的科技、数字和贸易政策的管理。但集群模式提供了一种打破其他更具争议的政策领域(例如国防或气候行动)持续僵局的方法，它允许志同道合的欧洲国家团体进行更深入的合作，而无需欧盟范围内的一致同意。尽管核心集群(尤其是专注于安全的集群)需要坚定地致力于自由民主价值观，但其他集群的成员资格可以更广泛。至关重要的是，成员资格不会一成不变：如果政府违反基本规范，集群可能会被暂停或驱逐。集群内部做出的决策仅对该集群的成员具有约束力。

　　这种模式的灵活性，有助于欧洲大陆明确各方责任，并建立联合决策机制。多年来，欧洲安全专家一直呼吁这种一体化。然而，在实践中，政策制定者们却倾向于竭力维护自身既有的机构，而非着手打造亟需的欧洲秩序新模式。俄罗斯全面入侵乌克兰的冲击促使欧洲人发起了一场大规模的再武装行动，以保卫欧洲大陆免受军事入侵。特朗普政府对欧洲价值观的意识形态攻击——美国副总统J.D.万斯在今年2月的慕尼黑安全会议上对此进行了最为生动的表达——也促使欧洲各国政府重新思考其地区秩序的基本要素。欧洲领导人似乎正在加紧承担更多责任，这是一个令人欣喜的进展，但这与全面做好欧洲迎接一个更具挑战性的新时代的准备截然不同。如果没有重大而切实的举措，这些领导人如此自信地宣布的“欧洲新开端”很可能再次成为虚幻的曙光。

　　作者简介：索菲亚·贝施 (SOPHIA BESCH) 是卡内基国际和平基金会欧洲项目高级研究员，也是约翰·霍普金斯大学高级国际研究学院的兼职讲师。理查德·杨斯 (RICHARD YOUNGS) 是卡内基国际和平基金会民主、冲突与治理项目的高级研究员，也是华威大学的国际关系教授。本文由“钝角网”译自《外交事务》网站。

　　欧洲正处在一个转型时刻。俄罗斯的侵略行径，以及特朗普政府在政治和经济上展现的反自由主义立场，都威胁着欧洲大陆的团结与稳定。为应对此，欧洲正考虑采取一些临时措施，例如通过各国出资和欧盟贷款来筹集更多国防资金，或是组建小规模的联盟，将志同道合的国家政府聚集起来。这些应对措施或许能帮助欧洲度过眼前的动荡，但不足以解决其最根本的政治和安全挑战。相反，欧洲各国政府必须着手设计一种新的地区秩序，以确保一个更加安全的欧洲。

　　欧洲的两大主要联盟——欧盟和北约——常常陷入僵局。欧盟难以实施亟需的改革，成员国之间日益加剧的分歧使其步履维艰。而北约则依赖美国作为联盟中的主导力量来维系欧洲安全。有效的安全与防务政策依赖于一种共同的政治认同感，而欧元区金融危机、英国脱欧、新冠疫情以及俄罗斯全面入侵乌克兰等一系列危机已经削弱了这种认同感。在缺乏美国领导提供的凝聚力的情况下，欧洲人必须就他们为何而战、捍卫何物达成一致。

　　迄今为止提出的解决方案，并未反映出维护欧洲秩序所需调整的深度和复杂性。一方面，一些国家领导人、政策制定者和分析人士仍然坚持认为，只有通过欧盟内部更深层次的一体化，欧洲大陆才能实现更大的团结。另一方面，欧洲各国政府正试图通过临时组成的自愿联盟，快速推进其在国防和安全领域的利益。在这些联盟中，少数国家聚集在一起，共同应对具体的政策挑战——最近的一个例子是讨论乌克兰冲突的解决方案。尽管这些联盟或许能弥补欧盟政治凝聚力不足的缺陷，并提供应对紧迫挑战所需的速度和灵活性，但它们缺乏问责制、有效监督，也难以获得机构预算支持或进行系统性规划。所有这些都限制了它们的影响力。

　　欧洲各国政府需要建立更加灵活多样的联盟。

　　如果没有系统性的转变，欧洲大陆将难以抵御那些已经动摇了其许多长期战略假设的地缘政治风暴，包括认为将永远获得美国军事支持的设想。为确保欧洲的长期安全并应对其他紧迫的政治挑战，欧洲各国政府需要构建更具流动性和灵活性的联盟。建立一个与欧盟平行的新体系，使不同欧洲国家群体能在特定政策领域开展合作，这将打破欧盟现有的许多官僚和意识形态壁垒。通过这种方式，欧洲人可以组建一个新的、更具自主性、更民主负责的联盟，从而更好地维护欧洲的自由秩序。

　　团结起来

　　在过去二十年经历的诸多危机中，欧盟成员国曾多次承诺改革欧盟繁琐的机构架构和程序，包括与决策、预算和公民参与相关的机制。然而，这些改革尚未实现。尽管所有欧洲国家政府都认为欧盟需要改革，但他们却无法就改革的性质达成一致。一些成员国比其他成员国更能从现有体制中获益，因此抵制权力和资源的重新分配，而大多数成员国政府也不愿完全放弃其主权。此外，欧盟机构更倾向于技术官僚式的管理，而非推行颠覆性变革;体制的惯性和法律的复杂性阻碍了那些富有雄心的改革努力。结果，备受诟病的现状依然存在。

　　为避免欧盟和北约都难以应对美国总统唐纳德·特朗普第二届政府可能带来的政治混乱，欧洲各国政府开始着手建立自愿联盟。这一战略颇具吸引力：领导人可以挑选他们想要就任何具体问题进行磋商的对象，并且可以绕过缓慢而官僚的体制程序。一个突出的例子是近期关注乌克兰的联盟，该联盟始于2025年3月由法国和英国主办的欧洲领导人小型会议，旨在协调在欧盟或北约框架之外对乌克兰的军事援助、培训和战后规划。这种模式现在经常被讨论为避免欧洲战略瘫痪的“灵丹妙药”。但实际上，自愿联盟更多是政治工具，难以落实具体政策。由少数能够调动大量政治和经济资源的国家组成的核心圈子，往往会将中小国家排除在外，使其感到被疏远和边缘化。乌克兰问题小组的情况正是如此：在遭到被排除在外的国家的抵制之后，该联盟迅速扩张至31个国家。结果，该联盟现在纳入了一些不愿或无力做出重大贡献的成员国，这削弱了其有效性。这也恰恰表明，一个旨在提升效率和凝聚力的机制，最终可能变得与它试图规避的既有机构一样步履维艰。

　　更重要的是，临时联盟过于脆弱，无法组织长期的政策讨论，也无法处理不同政策领域(例如气候变化与安全)之间的交叉重叠，因为它们往往孤立地处理单个问题。这些联盟也无法受益于开展多边军事部署所需的那种跨越整个集团的情报共享或指挥控制结构。它们也无法获得对核心目标(包括加强安全)至关重要的欧盟机构资金。欧洲各国政府迅速召开会议，这在表面上或许看似突破，但实际上很可能又一次因系统性缺陷而沦为徒劳。

　　欧洲各国政府需要建立更加流动和灵活的联盟。

　　在过去75年中，华盛顿不仅为欧洲大陆提供了大部分常规和核威慑力量，还通过北约帮助欧洲各国形成了一套战略安全共识。如今，欧洲面临一个对自身安全(往好了说是漠不关心，往坏了说是敌对)的美国政府。该政府似乎一心想单方面将欧洲大陆的安全负担转嫁给欧洲盟友，而这些盟友必须调整自身结构来填补这些空白。这些盟友已同意投入更多资金来增强欧洲的军事能力和弹药储备。但真正的欧洲防务需要就如何组织这些努力达成战略一致，即：资金应如何分配、如何使用，以及用于哪些具体目标。最近，一些成员国反对欧盟旨在增加国防开支的“重新武装”计划——他们尤其不满其咄咄逼人的宣传方式，以及将重点过度放在常规军事建设而忽略了边境防御或网络安全等其他优先事项——这表明，如果无法达成共识，重要的进展就会受挫。

　　未来之路必须植根于现有机构。例如，北约的指挥与控制结构和国防规划流程是当前欧洲防务的支柱，而欧盟的国防工业政策工具(如贷款和拨款)对于有效组织欧洲和乌克兰的再武装至关重要。但这些机制对欧洲的助益有限。没有美国，北约就无法运转，欧盟成员国之间也并不完全信任布鲁塞尔或彼此的机构。归根结底，这两个组织的设立都并非为了满足欧洲安全的诸多需求。

　　此外，共同防御必须建立在共同的政治价值观和目标之上。如今，加入欧盟或北约都并不意味着一个国家对自由秩序基本理念的承诺。多年来，欧盟一直在探讨成员国之间缺乏共同基本价值观的问题，而这一问题长期未能解决，如今其代价已是惊人的高昂。匈牙利总理维克托·欧尔班的行动，例如支持俄罗斯立场和阻碍与乌克兰的合作，正变得越来越具有破坏性，不仅损害了匈牙利的民主，也损害了欧洲自由秩序的核心规范。欧盟一直在试图说服匈牙利政府改变立场，但收效甚微。欧盟其他26个成员国领导人绕开匈牙利发表联合声明的做法，也非长久之计。斯洛伐克政府正朝着与匈牙利类似的方向发展，其他国家未来也可能效仿。有必要采取更具根本性的方法，在关键合作领域将这些国家排除在外。

　　相反，一些非欧盟和非北约成员国应该更紧密地融入欧洲秩序的核心。例如，如果欧盟和英国能建立一个新的政治与安全联盟，以紧急弥合英国脱欧造成的裂痕，将带来巨大助益。双方曾有过合作，包括为乌克兰动员军事、人道主义和经济援助，以及对俄罗斯实施制裁。一项相对温和的欧盟-英国安全协定目前正在酝酿中。此外，还需要一个更好的途径将乌克兰正式纳入欧洲秩序。加入北约目前看来遥不可及，而加入欧盟的过程又过于漫长、充满不确定性且官僚流程繁琐，难以对乌克兰当前的紧迫需求提供切实的帮助。布鲁塞尔已承诺改革入盟程序，使其更快捷高效，但这承诺尚未兑现。

　　走出窠臼

　　为确保战略自主性和包容性，欧洲需要建立一种改革后的地区秩序，其核心在于欧洲大陆自由民主国家(包括欧盟成员国和非成员国)之间基于条约的合作。这种秩序应建立在一种创新的制度结构之上，允许不同的国家集群在各个政策领域进行不同程度的参与。与那些临时自愿组成的联盟不同，这种模式将由一个制度核心来支撑。每个集群将建立由参与国政府主导的治理安排，并接受监督——监督机构可能是指定的政府间秘书处，也可能是集群成员国代表组成的议会机构。各国将自愿加入这些集群——或通过就特定政策领域达成协议的方式——从而允许不同集群的成员资格发生重叠。例如，能源状况互补的北欧和地中海国家可以联合起来组成一个气候集群。乌克兰可以与欧洲国家在外交和安全政策方面进行全面合作，而无需等待正式的欧盟入盟谈判结果。

　　欧盟无需放弃在某些政策领域运作良好的机构、法律和程序。例如，欧盟机构应继续负责欧洲大陆的科技、数字和贸易政策的管理。但集群模式提供了一种打破其他更具争议的政策领域(例如国防或气候行动)持续僵局的方法，它允许志同道合的欧洲国家团体进行更深入的合作，而无需欧盟范围内的一致同意。尽管核心集群(尤其是专注于安全的集群)需要坚定地致力于自由民主价值观，但其他集群的成员资格可以更广泛。至关重要的是，成员资格不会一成不变：如果政府违反基本规范，集群可能会被暂停或驱逐。集群内部做出的决策仅对该集群的成员具有约束力。

　　这种模式的灵活性，有助于欧洲大陆明确各方责任，并建立联合决策机制。多年来，欧洲安全专家一直呼吁这种一体化。然而，在实践中，政策制定者们却倾向于竭力维护自身既有的机构，而非着手打造亟需的欧洲秩序新模式。俄罗斯全面入侵乌克兰的冲击促使欧洲人发起了一场大规模的再武装行动，以保卫欧洲大陆免受军事入侵。特朗普政府对欧洲价值观的意识形态攻击——美国副总统J.D.万斯在今年2月的慕尼黑安全会议上对此进行了最为生动的表达——也促使欧洲各国政府重新思考其地区秩序的基本要素。欧洲领导人似乎正在加紧承担更多责任，这是一个令人欣喜的进展，但这与全面做好欧洲迎接一个更具挑战性的新时代的准备截然不同。如果没有重大而切实的举措，这些领导人如此自信地宣布的“欧洲新开端”很可能再次成为虚幻的曙光。

　　作者简介：索菲亚·贝施 (SOPHIA BESCH) 是卡内基国际和平基金会欧洲项目高级研究员，也是约翰·霍普金斯大学高级国际研究学院的兼职讲师。理查德·杨斯 (RICHARD YOUNGS) 是卡内基国际和平基金会民主、冲突与治理项目的高级研究员，也是华威大学的国际关系教授。本文由“钝角网”译自《外交事务》网站。