戈登伯格&哈马马：建立巴勒斯坦国，如何挽救两国方案并稳定中东局势

　　最近几个月，美国与以色列的关系受到了前所未有的各方审视。4月，40名民主党参议员投票阻止向以色列出售武器，原因是以色列政府在加沙、伊朗和黎巴嫩的行动。这一投票在一年前还是难以想象的。在这些文章中，安德鲁·米勒主张两国建立“正常”关系，结束美国多年来对以色列的无条件支持。在伊朗战争之后，批评者的队伍中还包括美国总统唐纳德·特朗普联盟中的成员，其中许多人认为以色列将美国拖入了一场不必要且代价高昂的冲突。

　　重新调整美国与以色列的关系是美国政策必要的转变，因为华盛顿希望将注意力从中东转向其他优先事项。但仅靠重新调整是不够的。如果美国希望避免被重新卷入该地区冲突，就必须首先寻求建立更稳定的地区秩序。正如哈马斯2023年10月7日对以色列的袭击及其后果所痛苦地表明的那样，任何忽视巴勒斯坦问题的策略都注定会失败。中东的每一个问题并非都源于以巴冲突，但该地区只有解决这一冲突才能真正实现稳定。而这只有在巴勒斯坦人获得自我治理机会的情况下才会发生。

　　过去15年，华盛顿在推进这一结果方面几乎无所作为。相反，它将巴勒斯坦事务当作美国-以色列关系的附属品——只有在间歇性的和平进程中才会重新审视，而且几乎所有决定都服从于以色列的偏好。这种情况必须改变。特朗普政府似乎不太可能是推动这一变化的合适力量。但唐纳德·特朗普总统的特点就是不可预测，随着其政府与以色列的关系出现波动，可能存在回旋余地。即使这种变化在特朗普任内没有发生，他白宫的继任者也需要制定计划，将结束冲突视为地缘政治当务之急。如果美国希望中东更加和平稳定，就必须优先考虑与巴勒斯坦的双边关系。简而言之，美国必须帮助巴勒斯坦人建立自己的国家。

　　进步时代

　　美国最近曾在巴勒斯坦推行国家建设战略。巴勒斯坦民族权力机构是1990年代奥斯陆协议的一部分建立的治理机构，在2007年至2011年萨拉姆·法耶兹总理领导下，在建立最终支持建国的机构方面取得了重大进展。法耶兹改善了民族权力机构的财务管理和透明度，并在美国主导的培训项目帮助下，使其安全部队专业化。加上华盛顿和其他国际捐助者的数十亿美元援助，这些改革带来了快速经济增长，在法耶兹任期前四年，西岸国内生产总值平均每年增长10%。2011年，世界银行得出结论，巴勒斯坦机构“已准备好在不久的将来任何时候建立国家”。公众支持随之而来：大多数巴勒斯坦人认可民族权力机构主席马哈茂德·阿巴斯并表示会投票支持他;58%支持两国框架;超过60%支持外交和非暴力手段。

　　分析人士常常将民族权力机构当时的成功归功于法耶兹的技术官僚领导。但如果没有使其治理议程成为可能的良好条件，法耶兹不可能成功。其中最重要的是预先存在的政治合法性。在任命法耶兹为总理两年前，阿巴斯在巴勒斯坦总统选举中以62%的得票率获得了广泛授权。阿巴斯的选举授权及其法塔赫党相对受欢迎程度，为法耶兹提供了所需的政治掩护，使他能够推行雄心勃勃的财政透明改革，并在西岸主要城市巩固民族权力机构的安全控制。这些改革让巴勒斯坦人有理由相信，他们的机构能够为建国带来有意义的进展。

　　法耶兹领导的民族权力机构还与视加强巴勒斯坦温和派为战略优先事项的以色列政府并存。以色列总理埃胡德·奥尔默特定期与阿巴斯接触，促进以色列代表民族权力机构收取的巴勒斯坦税收转移，并放宽西岸巴勒斯坦人的行动限制。这种合作并未解决核心政治分歧——奥尔默特和阿巴斯最终未能达成最终地位协议——但它使巴勒斯坦机构能够有效运作并为其民众提供服务。

　　巴勒斯坦国内合法性的承诺，加上支持性的以色列领导，为国际投资打开了大门。除了美国，欧盟和其他捐助者承诺提供数十亿美元支持巴勒斯坦治理和经济发展。外国援助与改善的安全条件和不断增强的私营部门信心相结合，推动了快速增长。到2010年，西岸国内生产总值比2000年水平上升了50%。结果形成了一个良性循环：更好的治理产生公众支持，增强巴勒斯坦社会的稳定性并吸引外国援助，这反过来又提升了民族权力机构兑现其议程的能力。

　　但随着以色列总理本雅明·内塔尼亚胡2009年重新掌权，这一进展开始瓦解。内塔尼亚胡撤销了奥尔默特政府对民族权力机构的支持，并逐步系统性地削弱它，在西岸扩大犹太定居点建设，增加以色列国防军对民族权力机构管理的A区的进入，并周期性地扣留民族权力机构的税收。在其总理任期内，内塔尼亚胡试图分裂巴勒斯坦政治，边缘化奥尔默特提升的温和派，同时赋予更极端、不愿与以色列谈判的行为体更多权力，包括2007年从法塔赫手中夺取加沙控制权的哈马斯。随着他通过扩大定居点建设破坏民族权力机构在巴勒斯坦公众眼中的合法性，他允许数十亿美元的现金从卡塔尔运抵本-古里安机场并直接转交给加沙的哈马斯。

　　当内塔尼亚胡推动支持更激进的替代方案来取代以色列自己通过奥斯陆进程帮助建立的组织时，民族权力机构的财政危机加深，其治理质量恶化。阿巴斯变得越来越软弱、腐败和专制，对其领导的支持急剧下降。民族权力机构的核心主张——合作与非暴力能够带来成果——在巴勒斯坦人中失去了可信度，而奉行武装抵抗学说的哈马斯则获得了支持。2013年，在阿巴斯破坏其部分议程后，法耶兹辞职。美国和其他国际捐助者对民族权力机构的衰落及和平进程的崩溃感到失望，减少了支持。

　　2016年特朗普当选以及以色列政坛的右倾进一步加速了民族权力机构的边缘化。其政府几乎切断了美国对民族权力机构的所有援助，将美国大使馆迁至耶路撒冷，关闭了事实上担任巴勒斯坦大使馆的美国领事馆，并关闭了巴勒斯坦人在华盛顿的外交使团。与此同时，内塔尼亚胡政府扩大定居点建设，放弃认真谈判，转向吞并。由于外交进展无望、政治更新或选举前景渺茫，以及当地条件恶化，巴勒斯坦人对民族权力机构的支持彻底崩溃。2023年10月7日前一个月，在西岸和加沙进行的民调显示，78%的巴勒斯坦人要求阿巴斯辞职，多数支持武装抵抗。

　　但与民族权力机构脱钩并搁置巴勒斯坦问题，最终对华盛顿和以色列适得其反。近二十年哈马斯对加沙的治理最终导致10月7日袭击和一场毁灭性战争。美国在试图减少在中东存在后发现自己再次陷入冲突，以色列发现自己更不安全并被世界其他国家回避，而支持民族权力机构发展的国际伙伴则遭受了持续冲突的经济和政治余震。

　　选票而非子弹

　　今天，美国任何认真帮助巴勒斯坦人建立国家的努力，都应旨在重建二十年前使巴勒斯坦建国看似可行的条件。华盛顿应首先支持一个可信的进程，来取代已变得功能失调、老化的巴勒斯坦政治领导层。现年90岁的阿巴斯最近宣布，将于2026年11月举行立法选举，随后在2027年初举行总统选举，这是自2006年以来首次巴勒斯坦全国选举。美国应敦促他履行这一承诺，并通过要求以色列允许在整个巴勒斯坦领土(包括东耶路撒冷)开展竞选和进入投票站来支持选举。

　　多年来，美国决策者一直担心选举可能赋予哈马斯权力，哈马斯赢得了2006年上次巴勒斯坦立法选举，并仍致力于武装冲突。2021年，阿巴斯最后一次认真考虑选举时，由于这一担忧，拜登政府反应冷淡。华盛顿的含糊其辞是阿巴斯选择无限期推迟投票的原因之一。但今天，随着巴勒斯坦幻灭感达到历史最高点，继续推迟选举只会进一步侵蚀民族权力机构的合法性，并加强哈马斯作为巴勒斯坦民族主义真正代表的声称。

　　因此，美国政策应侧重于塑造条件，使合法、负责和有能力的领导层能够出现。例如，华盛顿可以鼓励阿巴斯政府批准选举法，为法塔赫和哈马斯之外的替代方案提供可信的参与和影响力途径。它可以要求参与以承诺非暴力为条件，迫使哈马斯要么缓和立场，要么不参与。

　　美国应明确表示，公平民主的选举与和平权力交接将导致对巴勒斯坦国的正式承认。此举不会在一夜之间改变实地情况，但对新政府将是巨大助力，新政府可以利用美国的承认立即赢得公众支持。

　　象征性让步将增强民族权力机构的可信度。这些让步必须得到实质性承诺的支持。华盛顿应取消自我施加的法律限制，以参与巴勒斯坦事务。美国法律如《泰勒·福斯法案》，限制美国在民族权力机构停止向对以色列实施暴力行为的巴勒斯坦囚犯提供经济补偿前向其提供任何支持，已大大削弱了华盛顿对民族权力机构的直接援助和外交互动。尽管民族权力机构在消除此类支付方面取得了进展，该法案仍有效。美国应进行独立审计以核实民族权力机构持续遵守情况，之后取消该限制。其他美国立法，包括2019年《促进恐怖主义受害者安全与正义法案》和1987年《反恐怖主义法案》，阻止民族权力机构及其相关的巴勒斯坦解放组织在美国设立外交存在。新承认的巴勒斯坦国应被允许开设大使馆、在华盛顿开展外交事务，并受益于与华盛顿更密切的关系。

　　和平伙伴

　　美国将在任何国家建设项目中发挥重要作用，但没有以色列政府的参与，巴勒斯坦自决将不可能实现。内塔尼亚胡的极右翼联合政府，包括财政部长贝扎莱尔·斯莫特里奇和国家安全部长伊塔马尔·本-格维尔等极端人物，已对巴勒斯坦社会和民族权力机构自身的生存能力造成巨大损害。一年多来，以色列政府完全扣留了占民族权力机构预算约三分之二的税收。由此产生的财政危机导致民族权力机构无法全额支付政府雇员工资，陷入债务，并导致基本药品严重短缺。

　　如果内塔尼亚胡及其盟友继续掌权，华盛顿可能会发现进展不可能。但即将到来的以色列选举可能为鼓励新做法提供机会。包括右翼反对派人物如纳夫塔利·贝内特在内的未来政府不太可能接受巴勒斯坦建国。但包括中间派前以色列国防军总参谋长加迪·艾森科特和中左翼亚伊尔·戈兰在内的联盟，可能更愿意采取务实步骤阻止民族权力机构的衰落，因为他们认识到民族权力机构对西岸稳定的重要性。这些措施本身不会建立巴勒斯坦国，但可以创造最低必要条件，让美国、巴勒斯坦人和国际伙伴恢复有意义的国家建设努力。

　　即使面对不那么顽固的以色列政府，美国也需要比过去更果断地使用其影响力来塑造以色列的行为。至少，它必须要求定期转移巴勒斯坦税收。如果以色列继续扣留这些资金，美国应暂时暂停与该国的自由贸易协定和其他合作经济项目。如果以色列坚持破坏巴勒斯坦经济，它就不应从华盛顿获得优惠经济待遇。更根本的是，美国应推动重新谈判或取代1994年巴黎议定书，即奥斯陆时代的框架，该框架赋予以色列代表巴勒斯坦人收取这些税收的权力。没有哪个政府能在另一个行为体控制其经济关键杠杆并积极破坏它的情况下建立国家。

　　税收不是以色列控制的唯一巴勒斯坦经济杠杆。自2023年10月7日以来，以色列对西岸内部行动的限制大幅增加，破坏供应链、限制进入农田，并限制巴勒斯坦人在城镇和村庄以外找到工作的能力。对内部行动的控制是主权的基本组成部分，只要巴勒斯坦人的日常生活由以色列检查站和路障而非他们自己的政府管理，他们就会继续视民族权力机构为失败。美国应敦促取消这些限制。如果以色列拒绝放松它们，华盛顿应暂停允许以色列人免签进入美国的计划。

　　对当前巴勒斯坦领导层可信度最具腐蚀性的是民族权力机构在定居点扩张和定居者暴力面前的无能。自2023年以来，以色列政府已批准超过5万个定居点单元，并基本对超过5300起以色列定居者袭击视而不见。拜登政府对以色列最暴力的定居者和支持他们的组织实施了制裁。但特朗普重新上任后迅速撤销了这些制裁。目前暴力袭击率比拜登制裁生效时高50%。美国必须在定居点扩张和定居者暴力问题上划清界限，首先通过《西岸暴力预防法案》，该法案将恢复拜登时代的制裁计划，且无法通过行政命令撤销。

　　从停火到建国

　　加沙战争以及伊朗和黎巴嫩战争的附带损害已向中东和欧洲政府表明，忽视以巴冲突只会导致冲突以损害其利益并扰乱其国内政治的方式爆发。他们也必须在帮助建立巴勒斯坦国方面发挥更积极作用。一些国际伙伴，特别是欧盟和沙特阿拉伯，在过去两年投资于民族权力机构，并推动透明度、财政管理和服务交付方面的改革。美国应通过提供有条件的财政援助和技术专长来支持这些努力。但仅在西岸加强民族权力机构本身无法产生一个可行的巴勒斯坦国，更不用说持久的地区稳定了。成功的国家建设战略最终必须在合法的巴勒斯坦治理下统一加沙和西岸。

　　特朗普结束加沙战争的20点计划，由埃及、卡塔尔和土耳其帮助谈判，为巴勒斯坦国提供了一个有用的路线图，其中明确将由改革后的民族权力机构治理加沙作为最终目标。但在最初成功结束战争后，该计划已停滞不前。如果在哈马斯解除武装、以色列军队撤出以及将权力移交给民族权力机构或作为停火一部分成立的加沙管理国家委员会方面没有进展，它很可能导致哈马斯控制加沙一小部分而以色列无限期控制其余部分的未来。

　　目前，白宫、和平委员会和以色列将哈马斯完全解除武装视为国际捐款和向技术官僚巴勒斯坦政府移交权力的先决条件。但哈马斯的解除武装只能通过可能需要数年的逐步复员和重返社会进程进行。继续坚持立即解除武装会让哈马斯继续掌权，并给内塔尼亚胡提供留在加沙的借口。美国应转而与埃及、土耳其和卡塔尔合作，施压哈马斯接受逐步解除武装的计划，同时要求以色列承诺与该进展直接挂钩的逐步撤军。

　　为此，华盛顿必须首先说服以色列接受民族权力机构将在加沙发挥可行治理作用。可持续的战后秩序将需要一个可信的巴勒斯坦替代哈马斯的方案，而民族权力机构尽管存在缺点，仍是唯一有可能担任这一替代者的机构。美国必须向以色列明确表示，阻挠这一过渡——正如内塔尼亚胡政府坚持在哈马斯完全解除武装前不会让步那样——与赋权可信巴勒斯坦替代哈马斯的更广泛目标不相容。如果以色列继续坚持民族权力机构在战后加沙治理中不发挥作用，华盛顿应限制美国武器在加沙和西岸的使用。

　　一个得到赋权的民族权力机构和哈马斯可信的解除武装、复员与重返社会进程，将为大规模地区和国际投资重建加沙创造治理基础设施;为建立20点计划中设想的国际稳定部队创造条件;并最终为加沙和西岸统一的巴勒斯坦政体创造条件。美国及其伙伴不应让以色列挡道。

　　启动进程

　　这些国家建设努力共同可以为地区和平进程奠定基础，在这一进程中，以色列与所有阿拉伯邻国接触，最终达成和平协议、建立巴勒斯坦国，并使以色列完全融入中东。目前看来，这样的未来可能遥不可及。美国刚刚同意结束与伊朗的战争。尽管美国共和党内就以色列问题出现分歧，特朗普在其两次总统任期中均未表现出推进巴勒斯坦建国事业的兴趣。以色列仍由极端右翼政府控制。巴勒斯坦人继续在加沙生活在可怕条件下，并在西岸面临越来越多的暴力和流离失所。

　　但这些条件可能很快改变。在今年秋季选举前，内塔尼亚胡政府在民调中远未达到组建联盟所需的61个议席。阿巴斯已表示可能举行选举，而在民族权力机构总理穆罕默德·穆斯塔法身上，巴勒斯坦人拥有一位有能力的技术官僚，他可以在合适条件下扮演法耶兹的角色。以巴冲突继续在欧洲和美国国内政治中发挥核心作用。共和党可能在11月失去国会至少一院(如果不是两院)的控制权。特朗普可能会发现其国内政策优先事项受挫，并像他之前的许多总统一样，寻求重大外交政策成就来为自己的遗产增光添彩。朝着地区和平和建立巴勒斯坦国迈出第一步，将是加沙停火(其第二任期真正成功之一)的令人印象深刻的后续行动。但即使特朗普不追求它，巴勒斯坦国家建设也可能对下一任总统具有政治吸引力，无论其党派如何。

　　国家建设自美国在伊拉克和阿富汗失败以来在华盛顿已不再流行。但就巴勒斯坦而言，它仍有意义。如果没有此类努力，右翼以色列政府加强了阻止巴勒斯坦建国的努力，越来越多的巴勒斯坦人确信只有暴力抵抗才能让自决梦想继续存在。这两种趋势继续助长困扰该地区的暴力和不稳定。如果美国希望一劳永逸地结束这一循环并创造持久和平的条件，就必须推进巴勒斯坦国的建立。

　　作者简介：伊兰·戈登伯格是J街组织的高级副总裁和首席政策官。他曾在2023年至2024年担任美国副总统卡玛拉·哈里斯的中东特别顾问，并曾在2013年至2014年作为团队成员参与美国国务卿约翰·克里领导下的以色列和巴勒斯坦最终地位谈判。利亚姆·哈马马是J街组织的政策分析师。

　　最近几个月，美国与以色列的关系受到了前所未有的各方审视。4月，40名民主党参议员投票阻止向以色列出售武器，原因是以色列政府在加沙、伊朗和黎巴嫩的行动。这一投票在一年前还是难以想象的。在这些文章中，安德鲁·米勒主张两国建立“正常”关系，结束美国多年来对以色列的无条件支持。在伊朗战争之后，批评者的队伍中还包括美国总统唐纳德·特朗普联盟中的成员，其中许多人认为以色列将美国拖入了一场不必要且代价高昂的冲突。

　　重新调整美国与以色列的关系是美国政策必要的转变，因为华盛顿希望将注意力从中东转向其他优先事项。但仅靠重新调整是不够的。如果美国希望避免被重新卷入该地区冲突，就必须首先寻求建立更稳定的地区秩序。正如哈马斯2023年10月7日对以色列的袭击及其后果所痛苦地表明的那样，任何忽视巴勒斯坦问题的策略都注定会失败。中东的每一个问题并非都源于以巴冲突，但该地区只有解决这一冲突才能真正实现稳定。而这只有在巴勒斯坦人获得自我治理机会的情况下才会发生。

　　过去15年，华盛顿在推进这一结果方面几乎无所作为。相反，它将巴勒斯坦事务当作美国-以色列关系的附属品——只有在间歇性的和平进程中才会重新审视，而且几乎所有决定都服从于以色列的偏好。这种情况必须改变。特朗普政府似乎不太可能是推动这一变化的合适力量。但唐纳德·特朗普总统的特点就是不可预测，随着其政府与以色列的关系出现波动，可能存在回旋余地。即使这种变化在特朗普任内没有发生，他白宫的继任者也需要制定计划，将结束冲突视为地缘政治当务之急。如果美国希望中东更加和平稳定，就必须优先考虑与巴勒斯坦的双边关系。简而言之，美国必须帮助巴勒斯坦人建立自己的国家。

　　进步时代

　　美国最近曾在巴勒斯坦推行国家建设战略。巴勒斯坦民族权力机构是1990年代奥斯陆协议的一部分建立的治理机构，在2007年至2011年萨拉姆·法耶兹总理领导下，在建立最终支持建国的机构方面取得了重大进展。法耶兹改善了民族权力机构的财务管理和透明度，并在美国主导的培训项目帮助下，使其安全部队专业化。加上华盛顿和其他国际捐助者的数十亿美元援助，这些改革带来了快速经济增长，在法耶兹任期前四年，西岸国内生产总值平均每年增长10%。2011年，世界银行得出结论，巴勒斯坦机构“已准备好在不久的将来任何时候建立国家”。公众支持随之而来：大多数巴勒斯坦人认可民族权力机构主席马哈茂德·阿巴斯并表示会投票支持他;58%支持两国框架;超过60%支持外交和非暴力手段。

　　分析人士常常将民族权力机构当时的成功归功于法耶兹的技术官僚领导。但如果没有使其治理议程成为可能的良好条件，法耶兹不可能成功。其中最重要的是预先存在的政治合法性。在任命法耶兹为总理两年前，阿巴斯在巴勒斯坦总统选举中以62%的得票率获得了广泛授权。阿巴斯的选举授权及其法塔赫党相对受欢迎程度，为法耶兹提供了所需的政治掩护，使他能够推行雄心勃勃的财政透明改革，并在西岸主要城市巩固民族权力机构的安全控制。这些改革让巴勒斯坦人有理由相信，他们的机构能够为建国带来有意义的进展。

　　法耶兹领导的民族权力机构还与视加强巴勒斯坦温和派为战略优先事项的以色列政府并存。以色列总理埃胡德·奥尔默特定期与阿巴斯接触，促进以色列代表民族权力机构收取的巴勒斯坦税收转移，并放宽西岸巴勒斯坦人的行动限制。这种合作并未解决核心政治分歧——奥尔默特和阿巴斯最终未能达成最终地位协议——但它使巴勒斯坦机构能够有效运作并为其民众提供服务。

　　巴勒斯坦国内合法性的承诺，加上支持性的以色列领导，为国际投资打开了大门。除了美国，欧盟和其他捐助者承诺提供数十亿美元支持巴勒斯坦治理和经济发展。外国援助与改善的安全条件和不断增强的私营部门信心相结合，推动了快速增长。到2010年，西岸国内生产总值比2000年水平上升了50%。结果形成了一个良性循环：更好的治理产生公众支持，增强巴勒斯坦社会的稳定性并吸引外国援助，这反过来又提升了民族权力机构兑现其议程的能力。

　　但随着以色列总理本雅明·内塔尼亚胡2009年重新掌权，这一进展开始瓦解。内塔尼亚胡撤销了奥尔默特政府对民族权力机构的支持，并逐步系统性地削弱它，在西岸扩大犹太定居点建设，增加以色列国防军对民族权力机构管理的A区的进入，并周期性地扣留民族权力机构的税收。在其总理任期内，内塔尼亚胡试图分裂巴勒斯坦政治，边缘化奥尔默特提升的温和派，同时赋予更极端、不愿与以色列谈判的行为体更多权力，包括2007年从法塔赫手中夺取加沙控制权的哈马斯。随着他通过扩大定居点建设破坏民族权力机构在巴勒斯坦公众眼中的合法性，他允许数十亿美元的现金从卡塔尔运抵本-古里安机场并直接转交给加沙的哈马斯。

　　当内塔尼亚胡推动支持更激进的替代方案来取代以色列自己通过奥斯陆进程帮助建立的组织时，民族权力机构的财政危机加深，其治理质量恶化。阿巴斯变得越来越软弱、腐败和专制，对其领导的支持急剧下降。民族权力机构的核心主张——合作与非暴力能够带来成果——在巴勒斯坦人中失去了可信度，而奉行武装抵抗学说的哈马斯则获得了支持。2013年，在阿巴斯破坏其部分议程后，法耶兹辞职。美国和其他国际捐助者对民族权力机构的衰落及和平进程的崩溃感到失望，减少了支持。

　　2016年特朗普当选以及以色列政坛的右倾进一步加速了民族权力机构的边缘化。其政府几乎切断了美国对民族权力机构的所有援助，将美国大使馆迁至耶路撒冷，关闭了事实上担任巴勒斯坦大使馆的美国领事馆，并关闭了巴勒斯坦人在华盛顿的外交使团。与此同时，内塔尼亚胡政府扩大定居点建设，放弃认真谈判，转向吞并。由于外交进展无望、政治更新或选举前景渺茫，以及当地条件恶化，巴勒斯坦人对民族权力机构的支持彻底崩溃。2023年10月7日前一个月，在西岸和加沙进行的民调显示，78%的巴勒斯坦人要求阿巴斯辞职，多数支持武装抵抗。

　　但与民族权力机构脱钩并搁置巴勒斯坦问题，最终对华盛顿和以色列适得其反。近二十年哈马斯对加沙的治理最终导致10月7日袭击和一场毁灭性战争。美国在试图减少在中东存在后发现自己再次陷入冲突，以色列发现自己更不安全并被世界其他国家回避，而支持民族权力机构发展的国际伙伴则遭受了持续冲突的经济和政治余震。

　　选票而非子弹

　　今天，美国任何认真帮助巴勒斯坦人建立国家的努力，都应旨在重建二十年前使巴勒斯坦建国看似可行的条件。华盛顿应首先支持一个可信的进程，来取代已变得功能失调、老化的巴勒斯坦政治领导层。现年90岁的阿巴斯最近宣布，将于2026年11月举行立法选举，随后在2027年初举行总统选举，这是自2006年以来首次巴勒斯坦全国选举。美国应敦促他履行这一承诺，并通过要求以色列允许在整个巴勒斯坦领土(包括东耶路撒冷)开展竞选和进入投票站来支持选举。

　　多年来，美国决策者一直担心选举可能赋予哈马斯权力，哈马斯赢得了2006年上次巴勒斯坦立法选举，并仍致力于武装冲突。2021年，阿巴斯最后一次认真考虑选举时，由于这一担忧，拜登政府反应冷淡。华盛顿的含糊其辞是阿巴斯选择无限期推迟投票的原因之一。但今天，随着巴勒斯坦幻灭感达到历史最高点，继续推迟选举只会进一步侵蚀民族权力机构的合法性，并加强哈马斯作为巴勒斯坦民族主义真正代表的声称。

　　因此，美国政策应侧重于塑造条件，使合法、负责和有能力的领导层能够出现。例如，华盛顿可以鼓励阿巴斯政府批准选举法，为法塔赫和哈马斯之外的替代方案提供可信的参与和影响力途径。它可以要求参与以承诺非暴力为条件，迫使哈马斯要么缓和立场，要么不参与。

　　美国应明确表示，公平民主的选举与和平权力交接将导致对巴勒斯坦国的正式承认。此举不会在一夜之间改变实地情况，但对新政府将是巨大助力，新政府可以利用美国的承认立即赢得公众支持。

　　象征性让步将增强民族权力机构的可信度。这些让步必须得到实质性承诺的支持。华盛顿应取消自我施加的法律限制，以参与巴勒斯坦事务。美国法律如《泰勒·福斯法案》，限制美国在民族权力机构停止向对以色列实施暴力行为的巴勒斯坦囚犯提供经济补偿前向其提供任何支持，已大大削弱了华盛顿对民族权力机构的直接援助和外交互动。尽管民族权力机构在消除此类支付方面取得了进展，该法案仍有效。美国应进行独立审计以核实民族权力机构持续遵守情况，之后取消该限制。其他美国立法，包括2019年《促进恐怖主义受害者安全与正义法案》和1987年《反恐怖主义法案》，阻止民族权力机构及其相关的巴勒斯坦解放组织在美国设立外交存在。新承认的巴勒斯坦国应被允许开设大使馆、在华盛顿开展外交事务，并受益于与华盛顿更密切的关系。

　　和平伙伴

　　美国将在任何国家建设项目中发挥重要作用，但没有以色列政府的参与，巴勒斯坦自决将不可能实现。内塔尼亚胡的极右翼联合政府，包括财政部长贝扎莱尔·斯莫特里奇和国家安全部长伊塔马尔·本-格维尔等极端人物，已对巴勒斯坦社会和民族权力机构自身的生存能力造成巨大损害。一年多来，以色列政府完全扣留了占民族权力机构预算约三分之二的税收。由此产生的财政危机导致民族权力机构无法全额支付政府雇员工资，陷入债务，并导致基本药品严重短缺。

　　如果内塔尼亚胡及其盟友继续掌权，华盛顿可能会发现进展不可能。但即将到来的以色列选举可能为鼓励新做法提供机会。包括右翼反对派人物如纳夫塔利·贝内特在内的未来政府不太可能接受巴勒斯坦建国。但包括中间派前以色列国防军总参谋长加迪·艾森科特和中左翼亚伊尔·戈兰在内的联盟，可能更愿意采取务实步骤阻止民族权力机构的衰落，因为他们认识到民族权力机构对西岸稳定的重要性。这些措施本身不会建立巴勒斯坦国，但可以创造最低必要条件，让美国、巴勒斯坦人和国际伙伴恢复有意义的国家建设努力。

　　即使面对不那么顽固的以色列政府，美国也需要比过去更果断地使用其影响力来塑造以色列的行为。至少，它必须要求定期转移巴勒斯坦税收。如果以色列继续扣留这些资金，美国应暂时暂停与该国的自由贸易协定和其他合作经济项目。如果以色列坚持破坏巴勒斯坦经济，它就不应从华盛顿获得优惠经济待遇。更根本的是，美国应推动重新谈判或取代1994年巴黎议定书，即奥斯陆时代的框架，该框架赋予以色列代表巴勒斯坦人收取这些税收的权力。没有哪个政府能在另一个行为体控制其经济关键杠杆并积极破坏它的情况下建立国家。

　　税收不是以色列控制的唯一巴勒斯坦经济杠杆。自2023年10月7日以来，以色列对西岸内部行动的限制大幅增加，破坏供应链、限制进入农田，并限制巴勒斯坦人在城镇和村庄以外找到工作的能力。对内部行动的控制是主权的基本组成部分，只要巴勒斯坦人的日常生活由以色列检查站和路障而非他们自己的政府管理，他们就会继续视民族权力机构为失败。美国应敦促取消这些限制。如果以色列拒绝放松它们，华盛顿应暂停允许以色列人免签进入美国的计划。

　　对当前巴勒斯坦领导层可信度最具腐蚀性的是民族权力机构在定居点扩张和定居者暴力面前的无能。自2023年以来，以色列政府已批准超过5万个定居点单元，并基本对超过5300起以色列定居者袭击视而不见。拜登政府对以色列最暴力的定居者和支持他们的组织实施了制裁。但特朗普重新上任后迅速撤销了这些制裁。目前暴力袭击率比拜登制裁生效时高50%。美国必须在定居点扩张和定居者暴力问题上划清界限，首先通过《西岸暴力预防法案》，该法案将恢复拜登时代的制裁计划，且无法通过行政命令撤销。

　　从停火到建国

　　加沙战争以及伊朗和黎巴嫩战争的附带损害已向中东和欧洲政府表明，忽视以巴冲突只会导致冲突以损害其利益并扰乱其国内政治的方式爆发。他们也必须在帮助建立巴勒斯坦国方面发挥更积极作用。一些国际伙伴，特别是欧盟和沙特阿拉伯，在过去两年投资于民族权力机构，并推动透明度、财政管理和服务交付方面的改革。美国应通过提供有条件的财政援助和技术专长来支持这些努力。但仅在西岸加强民族权力机构本身无法产生一个可行的巴勒斯坦国，更不用说持久的地区稳定了。成功的国家建设战略最终必须在合法的巴勒斯坦治理下统一加沙和西岸。

　　特朗普结束加沙战争的20点计划，由埃及、卡塔尔和土耳其帮助谈判，为巴勒斯坦国提供了一个有用的路线图，其中明确将由改革后的民族权力机构治理加沙作为最终目标。但在最初成功结束战争后，该计划已停滞不前。如果在哈马斯解除武装、以色列军队撤出以及将权力移交给民族权力机构或作为停火一部分成立的加沙管理国家委员会方面没有进展，它很可能导致哈马斯控制加沙一小部分而以色列无限期控制其余部分的未来。

　　目前，白宫、和平委员会和以色列将哈马斯完全解除武装视为国际捐款和向技术官僚巴勒斯坦政府移交权力的先决条件。但哈马斯的解除武装只能通过可能需要数年的逐步复员和重返社会进程进行。继续坚持立即解除武装会让哈马斯继续掌权，并给内塔尼亚胡提供留在加沙的借口。美国应转而与埃及、土耳其和卡塔尔合作，施压哈马斯接受逐步解除武装的计划，同时要求以色列承诺与该进展直接挂钩的逐步撤军。

　　为此，华盛顿必须首先说服以色列接受民族权力机构将在加沙发挥可行治理作用。可持续的战后秩序将需要一个可信的巴勒斯坦替代哈马斯的方案，而民族权力机构尽管存在缺点，仍是唯一有可能担任这一替代者的机构。美国必须向以色列明确表示，阻挠这一过渡——正如内塔尼亚胡政府坚持在哈马斯完全解除武装前不会让步那样——与赋权可信巴勒斯坦替代哈马斯的更广泛目标不相容。如果以色列继续坚持民族权力机构在战后加沙治理中不发挥作用，华盛顿应限制美国武器在加沙和西岸的使用。

　　一个得到赋权的民族权力机构和哈马斯可信的解除武装、复员与重返社会进程，将为大规模地区和国际投资重建加沙创造治理基础设施;为建立20点计划中设想的国际稳定部队创造条件;并最终为加沙和西岸统一的巴勒斯坦政体创造条件。美国及其伙伴不应让以色列挡道。

　　启动进程

　　这些国家建设努力共同可以为地区和平进程奠定基础，在这一进程中，以色列与所有阿拉伯邻国接触，最终达成和平协议、建立巴勒斯坦国，并使以色列完全融入中东。目前看来，这样的未来可能遥不可及。美国刚刚同意结束与伊朗的战争。尽管美国共和党内就以色列问题出现分歧，特朗普在其两次总统任期中均未表现出推进巴勒斯坦建国事业的兴趣。以色列仍由极端右翼政府控制。巴勒斯坦人继续在加沙生活在可怕条件下，并在西岸面临越来越多的暴力和流离失所。

　　但这些条件可能很快改变。在今年秋季选举前，内塔尼亚胡政府在民调中远未达到组建联盟所需的61个议席。阿巴斯已表示可能举行选举，而在民族权力机构总理穆罕默德·穆斯塔法身上，巴勒斯坦人拥有一位有能力的技术官僚，他可以在合适条件下扮演法耶兹的角色。以巴冲突继续在欧洲和美国国内政治中发挥核心作用。共和党可能在11月失去国会至少一院(如果不是两院)的控制权。特朗普可能会发现其国内政策优先事项受挫，并像他之前的许多总统一样，寻求重大外交政策成就来为自己的遗产增光添彩。朝着地区和平和建立巴勒斯坦国迈出第一步，将是加沙停火(其第二任期真正成功之一)的令人印象深刻的后续行动。但即使特朗普不追求它，巴勒斯坦国家建设也可能对下一任总统具有政治吸引力，无论其党派如何。

　　国家建设自美国在伊拉克和阿富汗失败以来在华盛顿已不再流行。但就巴勒斯坦而言，它仍有意义。如果没有此类努力，右翼以色列政府加强了阻止巴勒斯坦建国的努力，越来越多的巴勒斯坦人确信只有暴力抵抗才能让自决梦想继续存在。这两种趋势继续助长困扰该地区的暴力和不稳定。如果美国希望一劳永逸地结束这一循环并创造持久和平的条件，就必须推进巴勒斯坦国的建立。

　　作者简介：伊兰·戈登伯格是J街组织的高级副总裁和首席政策官。他曾在2023年至2024年担任美国副总统卡玛拉·哈里斯的中东特别顾问，并曾在2013年至2014年作为团队成员参与美国国务卿约翰·克里领导下的以色列和巴勒斯坦最终地位谈判。利亚姆·哈马马是J街组织的政策分析师。