美对台潜艇“商售许可”显露美台防务关系新态势

　　近期，美台军事合作动作频频，美国清晰地释放出支持台湾“防务自主”的信号。4月7日，台防务部门称，美国将核准台“潜舰自造”所需的载台技术协助与相关装备商售案的“营销核准证”，台军“海昌计划”所需的包括战斗系统等“红区”(完全依赖外援)装备，美方可望一并核准对台输出。这一举措不但被视为台“潜舰自造”的一大突破，也是美国调整对台政策、深化与台防务关系的重要标志。特朗普政府鼓励其亚洲盟友通过采购和自造军事装备增进军事实力，台湾蔡当局又重点发展“机舰自造”、信息安全和航天航空产业，双方的目标和路径高度契合，美台军事合作酝酿出新的发展态势。

　　商售许可是美助台“潜舰自造”的关键“积木”

　　潜艇对台出口是中美关系中的敏感问题。对于潜艇设计与建造经验为零、急需系统整合技术的台湾而言，“技术输出许可”比单一类型的装备输出更重要。

　　目前，台军只有1990年从荷兰购入的两艘“剑龙级”潜艇和美军援台的两艘二战退役潜艇，均已老旧不堪。小布什在任内虽通过“对台供售潜艇案”，但并未执行。在国际商源无法供售整舰的情况下，台湾2014年启动“自制潜艇”计划并向美国求助，但奥巴马政府搁置了相关输出许可。虽然新上台的蔡当局积极主张台湾实现“防务自主”，但其“潜舰自造”的“海昌计划”却高度依赖美援。该计划分为两个阶段：首先，通过现役“剑龙级”的延寿案与战斗系统提升案积累“自造”的技术和经验。其次，争取“潜舰自造”所需载台技术协助与“红区”装备输入，包括战斗系统、声纳帆罩、潜望镜等。

　　美方通过“剑龙升级案”的系统整合与输入的暧昧空间，为台“潜舰自造”关键装备和技术输台制造了先例和条件。其一，协助台升级“剑龙级”潜艇。美国《2018年国防授权法案》显示出其协助台湾“自制防御潜艇”的政策意图，包括发展载台、水雷等水下战力。在荷兰厂商提供相关技术文件的情况下，台海军先后三次提出包括电战系统、系统装备接口整合和长程潜射重型鱼雷等的“剑龙级”升级案。美方针对该方案，通过商售与军售管道批准了包括MK48型重型鱼雷、声纳和潜望镜等相关技术装备的对台输出。目前，台湾事实上已累积了约半数“红区”装备。其中，关键的战斗系统部分由美商洛克希德·马丁(洛马)得标，并由美方主导系统整合，且该许可并未排除在其他潜艇应用。

　　其二，对“海昌计划”提出高要求。考虑到“海昌计划”的装备与系统来源不同，台湾希望美方作为主合约商进行全盘检视，提供“红区”装备并整合到同一潜艇载台。不过，相关输出许可因特朗普政府主管部门的人事延宕而被卡。美国务院要求台湾在2018年3月底完成主要构型的“设计文件阶段”，在2019年3月再完成包含细部设计所需的“合约设计”。目前，台湾在境外团队的协助下，已提前完成1500吨与2000吨两型潜艇的初步构型设计，并启动细部设计。近月来，薛瑞福等“亲台派”进入美政府后，加速了台湾获得商售许可的进程。

　　由于中美《八一七公报》并未明确限制美对台军事技术转让，美国曾多次向台湾转移如“经国号”IDF战机等在内的装备技术。在把台湾视为“客户”、矢志服务美国厂商赢回产业链的特朗普上台后，美台军售模式转向了更为隐蔽且有弹性的商售途径，对中国大陆的政治红线提出更深远的挑战。不过，由于商售的买方需要为运维成本另掏腰包并承担商业风险，美方不会介入或监管项目执行，因此商售模式很容易牵扯到政争和腐败。台湾在远有“拉法叶案”、近有海军“庆富弊案”的阴影下，“潜舰自造”大幅引入商售必然引发质疑。未来，台方2024年建成第一艘潜艇、并以四年一艘的频率建造八艘的规划，在美国为首的西方支持下有望大幅加速。不过，当前的行销许可只允许厂商做非机密性的书面简报，实物出境展出和最后实际的输出商品与劳务也都各自需要新的许可，商售还有冗长的程序要走。

　　美亦有意助台升级防空能力

　　去年底，美国《国家安全战略》首度将《与台湾关系法》及美国“致力于提供台湾正当防卫需求以威慑胁迫”等文字纳入其中，公开宣示将支持台湾加强防卫力量。目前看，除了强调加强台湾潜艇等海上作战能力，美国在增强台湾的防空领域方面也有密集动作。

　　一是松绑行之多年的对台武器关键组件和材料的禁令。2007年，小布什政府为惩罚陈水扁当局，防范其借试射导弹挑衅大陆、干扰选举，罕见地联合盟国针对台“中科院”导弹研发所需的100多项关键组件材料进行封锁管制，重挫台导弹研产的计划。近日，在美国“致力于提供台湾正当防卫需求”思维的指导下，美方“原则上”同意解禁19项关键组件材料，一旦落实，有望加速台“天弓”“雄风”等导弹和海军新一代战斗系统“迅联”的研发整合与效能提升。

　　二是就先进战机输台提出多种选项。近期，美军火商多次通过“代理人”怂恿台湾对美求购F-35B战机。日前，台防务部门负责人严德发脱口讲出台湾将F-35B视为强化空防战力的首选，并已向美方提出购买三个中队(72架)和四架KC-135空中加油机的求购意向书。从技术上来看，F-35具有强大的隐身能力与战场信息管理能力，其超音航速、尖端雷达、传感技术和电子作战斗系统使之成为集第五代战斗机、现代化轰炸机和全天候作战斗系统为一体的战斗平台。台方评估，在大陆大量部署短程弹道导弹的情况下，能够垂直起降和距外攻击的F-35B是其保存空中战力的首选。而美方则更看重其情报侦搜、联网平台功能，双方需求存在交叉。然而，估计在短期内台湾很难获得F-35B。美台除了要衡量与大陆“摊牌”的政治风险外，台湾方面能否承担F-35B近2亿美元的单价以及或许数倍于之的溢价和运维成本就很是问题;而美国方面也存在产能有限、盟友优先、保密担忧、技术缺陷和实战经验缺乏等顾虑。即使美台能够迅速达成协议，订单交付也将排到十几年以后。因此，双方又提出了“租借”台湾二手F-15C/D或售台F/A-18EF战机以进行高空拦截作战，以及增售升级版的F-16V等多个备选过渡方案，以帮助台湾淘汰老旧的幻影2000，增强与大陆苏-30等战机高空对抗的能力。

　　不再将台湾作为筹码，谋求全面升级与台关系

　　一是美对台防务政策转趋进攻性，欲强化台湾在“印太战略”中的节点作用和“同盟”身份。日前，美国务院负责“印太战略”事务的副助卿黄之瀚在访台时，明确提出要将台湾纳入美“印太战略”，强化“对台承诺”，这一政策变化已体现在前述的特朗普政府对台防务政策实践上。美保守派正在推动这种变化的制度化和结构化，并从根本上改变美国对台政策定位，包括售台进攻性、战略性武器的常态化和高端化，甚至帮助台湾发射“微卫星”、训练宇航员和发展诸如电磁炮等能量武器。更重要的是，上述热炒的这些武器能勾连起一张针对大陆的战略威慑和情报侦查网络。如此一来，台湾将不再是美国第一岛链上的“情报低地”，而将会被强化成为其围堵中国大陆“印太战略”链条和“东亚小北约”的关键节点。以在台部署F-35或“萨德”的传闻为例，美国已经在日本、韩国、新加坡等地，以及其在亚太活动的航母、两栖舰上大量部署了上述武器，其他一些中国大陆的邻国也在美国的候选名单当中。若在台完成部署，则数以千计的五代机或将形成对中国大陆的战略合围和空中压制。

　　二是商售或成为美台防务合作新的着力点与风险点。美国通过价格和渠道都更有弹性的商售代替“质优价高”、由国防部主导的传统军售模式，可以化整为零、分散压力、规避制约，降低台湾获取输出许可的难度。此次潜艇输台许可不但是美国重新检视台湾安全议题的起手式，也体现了美台军事合作路径和内容的重大转折，这表现在如下几个方面：

　　美台军事合作深化融合。传统军售多是具体装备和技术转移的个案，而商售更强调渐进而广泛的军事合作与产业整合，作为美军火商代言人，“美台商会”长期鼓吹将台湾防务产业深度融入美国军工产业的产业链和价值链，台军工厂商也应要求组建“防务产业发展协会”，双方还升级了“防务工业会谈”等政商交流平台。未来，在美台中高层军事互动全面松绑的推动下，台湾除可成为美国军火商的供应商、制造商和购买者，也能借外部力量开拓海外市场，例如合作制造“低配版”的“小F-35”、“小神盾”以供外销。

　　形成以美国为中心的对台售武“生态链”。此前，荷兰、法国曾因对台军售而恶化与中国大陆的双边关系，此后，一中原则受到多数国家的尊重和恪守。但各国军火商始终觊觎台湾市场。此次商售许可预示着一种新的对台售武生态链正在成形，即在早已关闭传统动力潜艇生产线美国居中整合、牵头掩护下，各国间接向台湾提供相应的技术部件，同时利用台湾资本和需求启动欧洲的生产线，帮助美国进一步控制产业链和市场上下游。例如，2016年，洛马被爆借台北航展向台湾推销其与西班牙、法国合造的“鲉鱼级”S-80潜艇，以拉来台湾合同和定金启动欧洲的生产线，该潜艇的战斗、武器控制和声纳系统均为台湾急需的“红区”装备，台方则放风称部分已签约发包。未来，在潜艇外壳和“绝气推进系统(AIP)”技术上有优势、急于突破政治限制以对台输出的日本也是危险的潜在参与者。

　　强化对台防务政策和防务产业的控制。美方对台“潜舰自造”态度暧昧，也是担心台湾借“防务自主”向美方要价。因此，通过加强政治压力和产业控制，美国希望把握台湾防务自主的发展方向和节奏，控制其不确定性和精确度，同时极大地挤压台湾防务预算，加深台湾对美的防务依赖。此外，美国也得以在整合全球防务产业链和价值链，以及最大化美商利益的同时，提升台湾的经济活力，阻止其因经济脆弱而无力抗衡大陆的战略优势和融合引力。

　　三是美国对华打“台湾牌”正升级为政治战。美国频繁打“台湾牌”，有明显而精确地配合中美贸易博弈的意图;其“台湾牌”也不再是单一要价，而是从手段升级为目的本身。除了多头推进防务合作，美国还推动在台设置“境外入境”以加速双方社会一体化。特朗普政府大洗牌后，搭建了包括国务卿候选人蓬佩奥、国家安全顾问博尔顿、白宫贸易委员会主任纳瓦罗和贸易代表莱特希泽等人在内的“中国通”和“鹰派”国安核心决策圈。其中，身份敏感的博尔顿有意参加“美国在台协会(AIT)”的新馆落成仪式，该馆采取“堡垒设计”，预计将派驻美海军陆战队驻守，其构想是成为美国在亚洲的情报中心和三军指挥中心。可见，无论是就当前中美博弈的战术需要，还是基于中美中长期关系重构的战略考虑，美国愈发系统的打“台湾牌”不再是将台湾作为筹码，而是谋求全面升级与台关系，强化对台战略支配，并将台海作为中美长期政治战的重要场域。不过，坊间也有消息称，特朗普对黄之瀚访台未申报而不满，这似乎显示特朗普的对华“组合拳”，部分也是由于其新团队在“对华政策调整”的政治气候和民意加持下的揣度上意、冒进邀功，仍缺乏清晰而系统的政策路径。再者，同样令人忧心的是，高调喊出要在中美关系中“执棋”的蔡英文当局，正跃跃欲试借中美政治战之“机遇”，“顺势操作”、火中取栗。

　　(作者为中国社科院台湾研究所助理研究员)