朱为群：我国个人所得税制度的发展和方向

 　　(本文为2月25日共识国际讲坛朱为群老师讲座的文字整理稿。朱老师为上海财经大学公共经济与管理学院教授、上海财经大学图书馆馆长。)

本文作者朱为群教授

　　我今天要讲的内容是三个方面：首先跟大家一起回顾我们国家个人所得税制度的发展历程;然后聚焦几个重要的问题，一起来探讨一下;最后简单地概括一下未来我们国家个人所得税制发展的方向。

　　在我们国家的税收体系当中，个人所得税应该说还不是一个大税种。我们国家一年的税收收入，最近几年每年的数额大概在15万亿左右;2020年个人所得税收入是11568亿，在154310亿总税收当中，不到10%，不算比重很大。但是因为我们的税种比较多，实际上，从相对来讲，跟别的税种相比，它还是一个比较大的税种——尽管比重不高。我们国家最大的税种是增值税，占比40%左右;今天不谈这个税种，我们谈个人所得税制，因为和大家关联度比较高。2020年，在整个国家税收收入总数下降的时候，个人所得税收入是逆势上扬，增长了11.4%。大家觉得有点特别。主要原因是2019年个税收入比较低，刚刚过1万亿(10388亿)。为什么2019年那么低呢?因为2019年是最近一次个人所得税制改革实施，进行了减税，所以2019年收入就低一点。实际上2018年的数字比较高，2018年个税收入13872亿，比2020年还要多。所以，全国个人所得税收入实际上是先下降又上升。我估计未来个人所得税收入还会呈上升趋势。如果哪一天我们觉得太高了，再来改革，再下来一点，这是后话。

　　发展历程回顾

　　我们简单回顾一下我们国家个人所得税制度。我们的个税从什么时候开始的?从中华人民共和国的历史来看，个税的历史还算比较长的，第一次出现在1980年。我给大家梳理了几个方面的改革，前三个阶段是大约十年一次。因为比较久远，最近的两次大家可能还有点记忆，所以我重点讲。

　　(一)1980年代的个税建立

　　1980年，个税建立。原来没有，从1980年代开始有了个税，当时有三个税种。一种叫做个人所得税，名字和我们现在的是一样的。这个税种严格来讲是1981年开始实施，1980年全国人大通过法律;应该说是我们国家现在税制体系当中最早的税法之一，因为1980年人大同时公布了两部税法，一部是个人所得税法，还有一部是中外合资经营企业所得税法，同一天两部所得税法颁布。这两部税法为什么在改革开放初期就能够通过人大立法呢?我理解主要是因为对外开放、对内改革。对外开放以后，外国人要到中国来，各种原因到中国来投资也好，工作也好，来了以后就会碰到一个税的问题，因为在国外基本上都是缴个人所得税的，而我们国家在1980年以前没有个人所得税。这就涉及一个问题：对这些人要不要征税，如果征税怎么征?如果不征税，就意味着我们放弃了国家在税收领域的主权，所以这个问题就变成一个政治问题，不一定是经济问题——那时候税收收入也很少，不指望这个税取得多少收入，主要目的还是从维护国家税收权益的角度、从国际交往角度，当然也为未来税制改革奠定基础。所以1980年9月10日——我记得很清楚，因为1985年以后，9月10日正好是教师节，所以我记得非常清楚——全国人大颁布了这个税种，1981年正式实施。这部税法虽然名字上叫做个人所得税法，实际上它的征收起点是非常高的，当时月工资800元以上才纳入征税范围。800元月工资，在当时的年代，国内非常少——不能说没有，一些顶级的科学家、一些著名的艺术家，有可能收入高一点——所以99.9%多的人都不会在个人所得税的征税范围之内。也就是说，这部税法主要针对的是外国人，当然也包括华侨、港澳台人士这些人。

　　六年以后，1986年，有两部条例，国务院制定的。国务院根据1984和1985年全国人大的授权，制定了税收条例，一个叫《个人收入调节税暂行条例》，一个叫《城乡个体工商业户所得税暂行条例》;“城乡个体工商业户”因为以个人名义注册的，所以他们的所得税其实也是个人所得税，只不过是专门从事工业、商业的个体户个人所得税。所以，在1980年代，创立了我国个人所得税制度，形成了三税鼎立的格局，有不同的对象和适用范围。其中的年份对我来讲，在个人生活经历当中都有痕迹。1980年我高中毕业，1986年我大学毕业，所以这两个时间我记得非常清晰。

　　(二)1990年代的个税改革

　　然后我们再来看1990年代的改革，这一时期的改革是比较大的改革。我们一般讲“1994年税改”，主要的改革方案是在1993年正式发布的，1994年正式实施。1993年税制改革，在个人所得税方面就是把前述三个税合并在一起，叫做个税合并大改革、“三税合一”，合成一个统一的个人所得税，而且以“法”的形式公布。“个调税”(“个人收入调节税”的简称)这个名字现在大家已经不说了;在1990年代，2000年以前，大家还说个调税，慢慢就不说了，现在已经没有人说个调税了。

　　1999年还有一个小的改革，就是针对储蓄存款利息，原来是免税的，当时说要征税。不过后面变来变去的，现在我们储蓄存款利息是免税的;那个时候是征税的，后来又减又免的，来来回回。所以，1990年代的税制改革次数不多，就是1993年这次大的改革，1999年是一次小的改革。

　　(三)2000年代的个税改革

　　21世纪第一个十年的改革，在两个年份进行，其实是非常小范围的。这十年当中的改革没什么大变化，2005年有一次工薪费用扣除额从800元到1600元的调整——现在俗称“起征点”，其实这个说法不是很准确，准确来讲应该是“工薪所得的费用扣除额”;性质属于生计费用，就是一个人维持基本的生计所要花费的金额。不同年代这个金额是不一样的，到了2005年的时候，大家觉得800块钱太低了，要提高，也是人大常委会立法的，所以修改法律以后改成1600元。2007年储蓄存款利息所得税改革。这个改革，先是减税，减了以后又免税，折腾了一下，现在又免掉了。2007年又把工薪费用——其实离上一次调整没多少时间，两年——紧接着提高到2000元，因为这几年经济发展非常快，生活成本也很高，所以只过两年就又提高到2000块了。

　　(四)2011年的个税改革

　　过了一段时间以后，进入到2011年。2011年的改革应该说是一个中改革，不是非常大，但是也不小。我相信上一点年纪的人应该知道，工薪费用扣除额从2000元提高到3500元，这是当时争论得蛮激烈的;因为当时国家准备的方案是提高到3000元，这个费用扣除大家强烈反对，最后据说是温总理拍板，就3500元吧，大家就同意了。这个3500元后来到2018年又提高到5000元。这是工薪费用的扣除额标准的进一步提高。

　　第二个方面是关于税率结构的调整。这个税率结构主要是针对工薪所得，因为其他所得的税率是没有变化的。这里主要有两个内容。一个是原来是九级超额累进税，改成七级超额累进税取消了两个中间档的税率——把15%的税率和40%的税率取消掉了，这样的话九级变成了七级，级次减少了。同时为了照顾低收入的人，把原来最低税率5%调低为3%，这个税率保留到现在，这样就形成了新的累进税率结构，主要是针对工资、薪金所得的。工薪费用扣除标准提高到3500元以后，有两种经营所得，一种是承包承租，还有一种是个体户生产经营所得，这两种都是经营性质所得，费用扣除标准也相应提高;是和工薪同步的，工薪是按月征的，这两项经营所得是按年征的。这是2011年的个税改革。

　　(五)2018年的个税改革

　　我们来看2018年的个税改革，内容比较多，这次改革是个人所得税制度历史上最大的一次改革。我们来看看改革内容。

　　第一个改革是把纳税人的标准进行了调整。个人所得税纳税人有两种，一种叫居民个人，一种叫非居民个人。什么叫居民和非居民呢?居民个人是指拥有中国身份的或者说是中国籍的人，简单来讲是有居民身份证的人;同时还有一种人是外国人，在中国居住的时间超过一定标准了，这种也是居民个人。不符合这两个条件的就是非居民个人。为什么要分居民和非居民呢?主要考虑到这些人会变来变去，一个人的收入可能会涉及不同国家，而这些国家都有征税权。区分居民和非居民，是对征税权的划分。如果属于居民个人，这个国家就可以对这个人来自全世界的所得都征税，这是国家权力的问题。如果这个人是非居民的话，我们国家只能对这个人来自我国的收入征税，来自其他国家的收入我们是无权征税的，这是国际上个人所得税制度里通行的关于税收管辖权的划分标准。原来我们居民和非居民的区分标准是一年，也就是365天或366天。也就是说，对于一个没有中国国籍的外国人，其是不是中国居民，就取决于其在这一年度当中，比如2019年，有没有在中国住满365天。如果住满365天，这个人这一年当中就属于中国的居民个人;既然属于中国的居民个人，中国政府就应该对其来自全世界的所得征税。这一年当中，如果在中国居住不到一年，就是非居民了;非居民的话，只需要对其来自中国的收入征税，其来自国外的所得可以不向中国交税。这次改革把365天(或366天)改为183天，大家一看就知道，是365除以2，四舍五入，就是半年的意思。也就是说，本来这些外国人要待满一年，我们才把其判定为居民个人;现在你只要待满半年以上，我们就认为你是居民了。这意味着什么?意味着我们收紧了关于居民个人的标准，其实是扩大了征税范围。我们国家的征税范围扩大了，这个地方是加税了，因为一个外国人原来是居住一年才能满足居民个人标准，现在居住半年就行了，这对其来说是加税了。

　　第二个改革是合并和撤销了一些税目。合并主要是针对两种所得，一个是承包承租经营所得，原来是单列的;还有一个是个体工商户生产经营所得，原来也是单列的。这两种所得的主体在性质上都是经营者，而且都是按年征收的，所以这次改革就把它们并起来了，名称统一为“经营所得”，我觉得这个改革蛮好的，原来是分得过细了。

　　另外，我们原来还有一个所得的名字叫“其他所得”，这个东西是一个兜底条款。所谓“其他所得”是什么呢?法律上也没有定义。“国务院税务主管部门确定”的其他所得，这实际上赋予了财政部、税务总局很大的权力，它们认为某某种所得是其他所得，就要对其征税了。这是有些四不象的征税。举个例子，比如有一个人以他的财产或者以他的名望替人做了担保，是有偿担保，别人给他一笔钱;这笔钱在个人所得税法里没办法归到哪一类所得里，既不是经营所得，也不是劳务报酬，也不是工资，反正都不是个税法里规定的明确类别，要不要对其征税呢?有了“其他所得”就可以兜底了;这就属于“其他所得”，就征税。这次改革把“其他所得”这个类型取消了，我觉得是法治化程度的提高，减少了征税方面一定程度的随意性。这是第二方面的改革。

　　第三个是改革征收方式，这是很大的改革。劳动所得实行按年综合征收。什么叫劳动所得呢?现在叫做“综合所得”;劳动所得不是一个法律用语，它其实是合并了四种所得，原来是分开的，比如说工资薪金、劳务报酬、稿费所得，还有一个是特许权使用费所得——就是知识产权方面的，其实也是脑力劳动所得。所以，我认为这些都属于劳动性所得，不是资本所得。这四类所得现在叫综合所得。原来这些所得要么是按次征，要么按月征，没有按年的。这次改革，一方面把它们合并起来，是一个综合;另一方面由原来的按月、按次改为按年征收，又是一个综合。所以，我认为这是两重综合，既是类型的综合，又是时间的综合，是两个方面的综合。综合还有第三条道路，一会儿再讲。这是比较大的变革。其他所得中，除了经营所得仍然按年征收以外，其他各类所得都是按次或者按月征。

　　第四个方面的改革是改变税基扣除，大家对此印象很深。原来的扣除就是费用扣除，3500元等等的一个标准扣除;现在有专项扣除，原来也有，只不过没有这个名称，比如“五险一金”(社保、基本养老金、医疗保险)这些都可以扣，这叫专项扣除;后来增加了六项专项附加扣除，实际上是附加扣除，包括学费、养老、房租等，有很多，大家申报的时候都会填的;当然还有其他扣除。这个也是比较大的改革。现在大家都在讲的减税，都是从这个角度减税的。

　　第五个方面的改革是调整了税率级距。什么叫做级距呢?累进税率，某一个税率有一个范围，比如年收入多少到多少用什么税率，这个多少到多少本身是一个距离，收入或者所得的范围;也就是说，相应税率所对应的所得的幅度范围就叫级距。级次就是几级;级距就是距离，是所得的范围。对它做了调整，我概括一下。第一，扩低;把低税率对应的所得范围拉长了，也就是说让更多低收入的人能够享受低税率——原来有些人可能是按照中档税率征税的，现在扩大了低税率适用范围之后，使得原来按中档税率的人就可以按低档税率征税了，这就是减税了。第二，是缩中;把中间档的税率的适用范围减小了、压缩了，也就是相应提高了中产那一部分人的税负。第三，对于收入中特别高的那部分，税率是留，就是不动，最高的边际税率还是45%，没有动，保留了。这就是通过调整不同税率对应的所得级距来实现收入的再分配。对这个改革，一般人可能不太留意，大家留意的可能就是税基扣多少，其实税率这个改革也是幅度蛮大的。当然我没有这方面的数据，没有办法证明这个改革到底实际效果怎么样。

　　第六，还有一个变化是增加了反避税条款，其实就是赋予了税务机关在一定范围内的纳税调整权。原来税务局没有办法对一些很难确定的收入来准确征税。一些人的收入到底是多少?在实务当中，有时候有些模棱两可的情况，或者说信息缺失了，或者说模糊了、不清楚了，导致税基确定不了。原来税务局没有这方面确定税基的权力。现在的个税法赋予了税务机关可以按照合理的方法——当然税务机关不能随便搞，必须要有一个合理的程序——来进行纳税调整的权力，同时法律会对这种税务调整给予一定的限制。

　　我们简单来看一下中国个人所得税制度，应该说有四十年的改革，一点一点改革，有大的改革，有中的改革，有小的改革。这四十年的改革也不容易，因为直接涉及个人。现在这次改革刚刚从2019年开始施行，新税制运行了两年，现在我们来谈进一步的改革，还不一定到时机。不管怎么说，我们还是可以做一些思考。下面我和大家从几个方面做一些思考，看看未来税制改革朝哪个方向走。

　　个税未来改革若干问题探讨

　　我们来看一下问题，我想从五个方面讨论未来中国个人所得税制的改革方向问题。

　　(一)税款用途

　　第一个问题，关于税款用途。这个问题在一般讨论当中是不考虑的，大家觉得好像这个不是税制改革要考虑的问题。我觉得这个问题蛮重要的，跟我们为什么要征收个人所得税是相关的。为什么要征个人所得税?我刚才讲到了，中国的税收体制当中有18个税种，如果我们把每个税种理解为是一个筹资工具，也就是说我们政府掌握了至少17个税收筹资工具，有那么多了，为什么我们还要增加一个个人所得税?增值税有那么高的比重，有那么大的能力，为什么还要再加一个个人所得税?我们征收个人所得税的目的在哪儿?

　　一般来说，大家讨论这个问题的时候有两种思路。一种认为就是每个人享受了政府提供的公共服务，就应该支付相应代价，所以我们税务机关收了这个钱以后，纳入到政府一般公共预算支出里，“政府怎么用，你就别管了”，反正就是大家要贡献一份力量。这是从一般税收原理的角度去讲，似乎也说得通。但是还有一种看法，就是要追问，“前面这个说法没错，一般来讲没问题的，但是你不是已经有了增值税等那么多税，如果不够，再提高一点税率，不是一样的?为什么还要征收个人所得税呢?”会有这样的问题。这个问题要回答的话，有人说个人所得税不光是为了筹集资金，我们是要通过个人所得税来发挥收入再分配的作用，因为增值税这样的税种对收入再分配的作用是不大的，甚至有逆向调节的情况，所以我们需要有个人所得税对收入进行二次分配。这个说法似乎还是挺有道理的。而且，我们一般认为只有有所得的人才有能力交税;一般来说，所得越多，个人的能力越强，富裕程度越高——高收入通常就是富人的代名词——所以我们征收个人所得税，确实有取之于富、用之于贫的内在逻辑，这样说似乎是有道理的。如果这样认为的话，如果认为个人所得税的主要功能不是筹集资金，而是为了调节收入分配的话，我们就要问了：这个税收收上来之后，用于无目的的公共开支好，还是作为扶贫支出好?这就是一个问题。因为确实有穷人要扶持，我们政府要帮扶，这个我觉得没问题;一个合理的社会，就应该对穷人有一定帮助。如果个人所得税的定位是收入再分配，从逻辑上讲，这项收入应该是专项用于扶贫支出。但是这个问题我们的税法里是没有提到的;我们的个人所得税法当中，大家有没有看到提到为什么征税呢?没有的。我们的个人所得税法的第一条没有讲征税的目的，直接就说什么样条件的人应该交税，不说为什么征税。

　　这个问题我觉得是值得思考的。我个人比较倾向于第二种观点。我曾经设想过把个税收入纳入一个专项扶贫基金，我们以后救济穷人，就从那个盘子里支付;至于支付多少，是另外一个问题，现在一年有1万多亿。我以前算过一个很粗的账——现在我们扶贫攻坚战打下来以后，取得了巨大成功——前几年我还在胡思乱想，那个时候据说有三千万最低贫困人口之类的，现在可能没那么多了，很少了，其次还是有很穷的人，如果说我们每年对这些人每个人算人数，给他们每人多少钱，这笔支出总账是算得出来的。我觉得1万多亿救济特别穷的人应该也差不多，每年给他们一些钱，让他们支付一下生活费用。当然我没有算细账，1万多亿应该不少了，如果直接给中国最穷的人的话，我觉得应该差不多。这是胡思乱想的，没有科学依据。这是一个用途问题，跟征税目的、支出安排有关系。这个问题我觉得应该关注，大家就要问问：“我交了那么多税，到底去了哪里了呢?”如果你是用于一般公共支出，实际上就模糊掉了;如果是用于专项扶贫支出的话，我们心里还有一点成就感，“我交了税，救了那么多穷人”。如果财政再透明一点，我们能知道帮助了哪些人;这些人如果得到了帮助，一般也会感谢富人，这样我们在穷人和富人之间也营造了和谐的环境。我认为从理念上来讲，这样也是蛮好的，先富带后富，也符合我们的核心价值理念。这是第一个问题，关于税款的用途。

　　(二)课征模式

　　第二个问题是课征模式。这个问题在每次进行个税改革的时候都会谈到。

　　1.其中之一是分类课征制。“分类”的意思很清楚，就是把不同所得的类型分开，不同类型按照不同的方法去征税，甚至税率都不一样，扣除方法也不一样，计算方法也都不一样，这就是我们长期以来采取的方式。我们现在是把个人所得分为九种类型，综合所得里就包含四种;除了综合所得，还有五种是分开的。综合所得是综合在一起课征的，其他的是分开课征的。分类课征有它的好处，在征管上比较简单，比较有效率，因为一一对应，风险控制相对来说容易一些;但是它的问题是不公平。同样收入的人，交的税差异很多。总量上，比如一年下来，张三有50万，李四有50万，按理说这两个人应该交一样的税，大家在分类税制下，由于不同所得税率不一样，扣除方法也不一样，最后导致的结果是两个人交的税不一样。甚至可能出现倒挂的情况。我刚才说的两个所得一样的人，他们交的税不一样，有的多有的少，就不公平了。还有一种情况，两个人的收入不一样，一个人30万，一个人50万。正常的应该是30万的人少交，50万的人多交，这符合我们讲的量能负担的原则;但是在分类课征制下会倒过来，年收入30万的人会比年收入50万的人交的税更多，这就是逆向调节了——在分类税制下是有可能出现的。这是分类税制的一个问题。

　　2.综合课征制就解决了这个问题：把各种类型的所得加在一起，用同一套税率、同一种征收方法、同一套扣除方法，就会比较好地解决这个问题。所以，世界上大多数国家，尤其是发达国家，都采取综合课征制，能够在共同基础上衡量不同纳税人的纳税能力，既要考虑横向的也要考虑纵向的。但是综合课税制要求比较高，需要不同信息数据的整体综合，所以难度比较大。

　　3.我们国家现在采取的是混合课征制，一部分综合，另外一部分仍然是分类的。比如说我刚才说的四类所得是综合的，而像财产转让，比如你房子卖掉了的所得，那是单项算的，卖一套房子就专项按这一套的所得来计算，不给你加起来;股票转让甚至是免税的;债券所得和各种各样的财产买卖，是分项分次的，不可以加总;还有我们拿到的股息、红利，都是分开算的。随着大数据时代的到来，我觉得，对这些数据在技术层面加总应该是可以做得到的;所以，我相信以后综合的范围会进一步扩大，这是未来改革的一个方向和趋势。

　　讲到综合课征，我提醒大家注意一下，我们讲的四项综合所得，只是针对居民个人纳税人的。也就是说，对于非居民个人纳税人，那四种所得仍然是分开的，不综合的。比如一个外国人到中国来工作，这个人同时还有稿费、特许权使用费;对于中国居民个人，这几种所得要加起来算，但是如果这个外国人在中国这一年当中没有住满183天，他就是一个非居民个人——如果他是一个非居民个人的话，他这几种劳动性所得、综合所得里的组成内容，就不需要加总，还是分开的。所以，我国现在是有限的综合。

　　以上是关于课征模式，跟公平有很大关系。我们要实现公平，应该是更大范围的综合，还跟信息化程度有关系。

　　(三)税基扣除

　　下面一个话题是关于税基的扣除。税基扣除，我这里列了几个点，蛮复杂，我还不一定列全了，其实还有一些角度。

　　1.“综合扣除”和“分项扣除”很好理解：我们是对所有所得，总的扣除一个金额?还是说，不同所得有不同的扣除?这个其实跟刚才说的综合征收和课征模式有关系。现在我们国家是混在一起的：有一部分是综合扣除的，比如说综合所得是综合扣除的;分项所得是分项扣除的。这是有两种情况。

　　2.关于“标准扣除”和“实际扣除”，标准扣除就是不考虑实际情况，就给你一个标准，就按这个金额来扣。比如现在讲的每个人一年综合扣除扣6万，每个人都扣6万，不管你实际情况怎么样。这就是标准扣除。还有一种是，实际上用了多少就扣多少——比如你家里房子坏掉了，要修，为了修这个房子要花修理费、装修，这个装修费能不能扣呢?在我们目前的个人所得税法里是没有分项扣除的，这个钱花就花掉了。实际上，这个钱也是我们收入减除的一个内容，也是我们减少了收入，是支出;如果你的房子出租的话，你的这笔装修费至少应该从租金里扣除掉。这是标准扣除和实际扣除，这里有政策选择。如果按实际扣除是比较合理的，因为按实际情况真实合理嘛;但是实际情况如何，需要信息支持，要有可靠的数据，这就带来管理上的问题、技术上的问题。

　　3.还有，我们是按照应计制扣除还是按照现收现付制扣除?应计制就是权责发生制：应该发生的支出，哪怕没有发生，我也给你扣，这是权责发生制的原则。还有一种是，只要实际付了，我就给你扣，这就是现收现付制。在税基扣除的时候也会涉及这两种原则的选择：到底是用权责发生制来扣除，还是用现收现付制来扣除?这会带来不同的政策效果。

　　4.是一次性全部扣除，还是分次扣除?分几次或者分期扣除?还有就是，是不是可以结转扣除，等等;比如，今年有超过扣除标准、扣不了的，超过标准的部分明年能不能扣?比如，最近我们新的税法里规定，大病保险支付之后，个人自费支付的部分在税基扣除中，说一年扣除不能超过8万块;如果我自费的特别多，就超过8万块了，超过的部分，今年不能扣，明年能不能扣?这就有一个结转扣除的问题。这些问题都可以讨论的，不要局限在一年内固定的金额，能不能延续到以后分期或者分年扣除?所以税基扣除里，有大量政策点可以深入发掘。

　　5.国际上有很多经验可以作为我们的借鉴。最近我浏览了一篇文章，是《税务研究》发的，整理了国外关于儿童税前扣除的问题。养小孩，现在我们已经进入到了老年社会，像日本一样，老龄少子化已经到来，人家都不愿意生孩子了，多生孩子的话，应该多扣除;第一个孩子多少，第二个孩子多少，这些配合我们的人口政策，也可以在税基扣除过程中体现我们其他的相关政策。这里要讨论起来，就有很多的点，都是可以去挖掘的。

　　还有，包括慈善扣除，我们做善事的扣除，现在也有了。现在是有限制的，超过应纳税所得额30%以上的部分一般是不能扣除的，将来是不是可以放宽一点，等等，这些都是可以进一步去探讨的问题。

　　(四)税率结构

　　再下面一个问题是税率结构，税率问题是一个非常敏感的话题。关于个人所得税税率，不是一个简单的概念，有两组概念，我也给大家解释一下。

　　1.一组概念是统一税率与差别税率。统一税率，就是不管是什么所得，税率是一样的、统一的，适用于所有所得。还有一种是差别税率，不同所得适用不同的税率。分类课征制下，差别税率比较多;在综合税制下，一般就是统一税率。统一税率本身还有是不是内部也是差别的问题。什么意思呢?比如综合所得，四项所得综合起来了，统一按照七级差额累进税率征收，你可以说它就是统一税率，因为是一个税率表;但是我又可以说还不是统一税率，因为不同数额的所得，税率是不一样的——数额少的税率低一点，数额多的税率多一点——从这个意义上，还不是完全统一的。真正意义上的统一是单一税，也就是说不管什么所得类型，不管所得的金额大小，税率都是一样的，在英文里称为flat tax。对这种做法，很多人觉得不合理，怎么可能就一个税率打遍天下?但这种做法在国际上不是非常小众的。我曾经指导过一个博士生做过单一税率的实证研究。单一税率当然不是占主流的，但是也有不少国家的个人所得税的税率就是一个税率，非常简单，当然一般都是一些小国家;不过大一点的国家像俄罗斯，甚至包括我们国家香港地区的个人所得税就是一个税率，比较简单透明。

　　我个人比较倾向于单一税率这么一个税率形式，因为税率差异大了以后，尤其是累进税率，看起来好像合理，但其实最高边际税率适用的那些人，他们有着种种办法可以规避缴税。前两天有一个朋友还在跟我聊，他问我：有没有了解现在个税最高边际税率是45%，45%这个税率，能收到多少税收?我说我不知道，我也没有这个数据来源，但是我相信国家税务总局有这个数据。我也推测，这个数字不会很大;也就是说，最高收入的人，他们早就有很多办法规避这个税率，所以，表面上写得很高的税率，实际上没有落实多少，征不到多少税的。与其这样，还不如柔和一点，把税率降得低一点;这样的话，高收入人群他们也不用动避税的脑筋了，反而收的税多一些。还有一个问题，税率太高的话，人家就要逃到别的国家去了。人是可以流动的，而且收入高的人流动性特别强，低收入的人基本上是向境外流动不了，因为没有那么强的能力。所以，关于税率问题，本身有很多可以讨论的话题，也可以做实证研究，只不过我没有这方面的深入研究。但是我想了很多，我也有一些倾向性意见。

　　2.还有一组概念叫做平均税率和边际税率。平均税率就是把各种税率算一下，就是算术平均，当然你也可以加权平均;一般就是算术平均税率，这是比较好算的。边际税率是指每增加一个单位的收入，它的税率是多少，是一个动态的，可以观察。税基变化和税率变化是有互动的，边际税率能看到税基和税率的互动;平均税率是看不到互动的，一平均下来是只一个计算数值，不管税率大小都是看到这一个税率。边际税率比较能够用于做经济分析，能看到税率对整个经济活动的人们行为的影响。关于税率结构我就大概说这些。

　　(五)免税所得

　　下面还有一个话题是关于免税的。这个话题不太受关注。我们刚才讲了那么多税制改革回顾的时候，只有在储蓄存款利息税这个地方提到了免税;其他免税项目，自从1980年立法到现在，可以说没有太大变化，只有非常微小的变化，大家都不在意的。但是我认为这个问题是值得关注的，我为之也写过一篇论文，好像是2018年写的，不过我注意到学术界对这个问题不太关心，好像我发了这篇文章之后，也没有人再发类似的文章。我觉得这个问题大家应该交流一下。为什么我觉得这个问题需要关注?

　　1.免税目的与类型

　　我想讲一下关于对一些所得免税的目的。我们为什么要免税?这是可争论的。我现在所列的五个方面的所得，是现在我们的个人所得税法，包括国务院制定的各种行政法规当中涉及的免税项目的归类。这是我自己的归类，不是法律上的表述。

　　(1)第一种情况是公益性所得，对促进和保证公共利益有帮助的那些所得;比如说重大科技成就获得的奖金，重大体育赛事比如奥运会奖牌获得者获得的奖金，当然还有环境保护、卫生等在促进公共利益方面有贡献的这些所得。目前税法规定是省部级以上单位(包括军队军级以上单位)发放的比如科学、教育、文化、体育、环保等方面的奖励所得是可以免税的。我没有做实证研究，我相信被免掉的所得应该是非常大的量，至少是不小的量，有多少我不知道。只要达到这个标准，范围又很宽，省部级以上单位发放的就可以。这个问题我后来也关注了一下，我们注意到国外典型的发达国家，比如美国、日本、英国、德国、法国这些国家，在所谓“公益性所得免税”这个问题上，是非常非常谨慎的。举个例子，美国《联邦个人所得税法》在这方面的免税有一条，而且这条说得非常具体。我刚才说的我们国家税法的那条很笼统，但是美国的《联邦个人所得税法》当中对于所谓公益性所得的优惠免税只有一个条款，那就是奥运会奖金可以免税——只提到了这个东西，其他的都没有提;而且还加了一个前提，这个前提就是：奥运会的奖金如果要免税的话，获奖者必须要把这笔奖金捐赠出去，才可以免税。大家一听就知道，其实不是免税，因为捐掉了以后就不是你的所得了。可见，美国对于个税免税所得是非常有限制的。英国的个人所得税法里根本找不到有关促进公共利益方面的所得的免税条款。德国、法国的法律里也几乎看不到这样的免税条款。为什么这些国家在这个领域里不考虑免税?难道它们认为公共利益不重要吗?显然不是的。到底是什么原因呢?这就很有意思，后来我们和一些学者交流的时候，他们认为：在个人所得税法这个领域当中，有一个基本原则就是量能负担;意思非常简单，你有所得的就得交税，不管这个所得是什么性质、怎么来的，你只要有所得就得交税，所得多的多交，所得少的少交。他们在制定税法的时候，这个原则是非常清晰的——不管什么所得都得交税。至于这个所得的性质，基本上是不管的。所以，在这些国家里，公益性所得的免税是极其谨慎的。我们是口子很大的，“省部级以上”，范围太广;所以，我觉得应当适当缩小，因为现在规定的免税范围违背了个人所得税的基本原则——“量能负担”原则。

　　我再展开一点。人家可能对我说：“你这个话好像也有道理，但是毕竟是促进公共利益，应该照顾他们。”那么我就说了：你不是已经给他们奖金了吗?给他们奖金，不就是给予鼓励了吗?为什么还要给他免税呢?为什么还要锦上添花呢?——难道不是锦上添花吗?我给你奖金不就是已经鼓励你的吗?甚至极端地讲，我觉得有些情况下，连奖金都不用给的。为什么?因为奖金也是其他纳税人交的钱。比如一个运动员得了奥运会的优秀成绩，我们为什么要给这个运动员钱呢?可以给荣誉，发一个牌子，给一个荣誉，未必要给金钱，因为钱也是大家的钱。这些钱如果用来扶贫或者做更有意义的事情，不是很好吗?你们是不是也注意到：美国这些国家，得了奥运会冠军的运动员，可能奖金不一定很多，也不一定是国家给的，可能是有些民间组织给的，不是政府给的。我们这里奖金是政府给的。所以，大家想想看，这个所得的免税是合理的吗?我是没有想得很通;这方面很有争议，我不是说我说的就是对的。这是关于公益性所得，我觉得我们这方面的免税太宽泛了。

　　(2)第二是关于补偿性所得。目前税法里列了很多条，比如干部职工的安家费、退伍军人的转业费，还有比如保险赔款——比如车子撞了，修理，保险公司赔的钱，实际上你并没有收入，因为你是先有支出后有钱，相当于打了一个对冲;保险赔款里也不完全是这样，有可能有的人实际损失不大，但是保险利益很大，你是有所得的。这方面大家可能有经验的：实际上没花多少钱，损失不大，但是保险赔得挺多的，这个时候就形成了所得。但是我们国家对这种所得是不管细节而一律免税的，也很宽泛。美国联邦个人所得税法对保险赔款所得的免税是抠得很死的，必须是一一对应的——你有多少支出，获得相应金额的补偿性的赔款是可以免税的，是抵冲你的支出的;对超过的部分要征税的。我们对这方面都是比较宽松的。

　　(3)还有一些福利性所得。我们的福利费，又说不清楚，法律上都没界定。所以，在实际执行当中，对于什么叫做福利费，口子很大;只要是福利费就给你免税了。

　　(4)还有资本性所得。这就是我们现在大家都知道的，我们买股票，把股票买进卖出，赚钱了，这个所得叫股票转让所得，是免税的。这个免税不是法定的，不是个人所得税法里规定可以免税的，个人所得税法里从来没有讲股票买卖可以免税。为什么现在是免税的呢?是因为国务院曾经出台过一个暂行规定，说中国境内股市上，主要是沪深两地的境内上市公司，在沪深股市上股票的转让所得暂免征收个人所得税。这个文件我印象中已经存在很多年了，应该有二十几年了，一直到现在还是暂免;法律里面没有依据的。当然了，如果在其他市场上交易，有股票转让的要征税，一般非股票的股权转让所得也是要征20%个人所得税的。像我们国家这样股票转让所得免税的国家也很少。有人说：不能只说股票转让所得征税，如果亏了怎么办?亏了也有做法的，比如加拿大联邦个人所得税是对资本性所得按一半计的，只要赚钱就按一半算;你不赚当然不征税了，但也不给你从税基中扣除亏损的，反正你的资本所得是按50%算应纳税所得的。他们有一个很简单的办法来解决。我们是放弃征税的，我觉得也不太合理。当然，这只是我的个人看法。为什么我这么看呢?因为股票转让所得免税违背了我前面说到的基本原理——量能负担的原则。

　　(5)国际性所得。这里的国际性所得指的就是外交人员的一些所得。根据国际规则，还有就是我们在国际交往当中的一些境外所得，可能是为了避免重复征税而给予的一些免税;这也有一定的合理性。

　　我们现在的个人所得税免税方面，大体上有这么五种类型。我觉得都可以探讨。我再讲一个：我们现在有一个收入是免税的——离休工资、离休生活补助费、退休工资。离休免税就不说了，因为离休的人越来越少;离休是1949年以前参加革命工作的人，这些人慢慢就少了。当然我不知道离休标准有没有变化。退休人员就很多了;退休的人越来越多，现在退休工资是免税的，我觉得从原理上讲也不太对，因为退休工资也是个人的所得。我后来也找到过国外所得税法，它们没有对退休工资免税;他们认为：这都是你的收入，就要交税。有人说：“我都不工作了，拿一点养老金，还要我交税?”我觉得这里还有一个问题，如果不免税的话，应该有相应的扣除。比如一个退休人员，已经没有工资了，但是有养老金，如果对其也是按照正常的标准扣除——因为我们说标准扣除是生计扣除，也就是说一年也能扣6万，跟在职人员一样——剩下的才是他/她的所得，如果扣除后没有余额那就不用交所得税了。如果有余额呢?因为有的人退休收入还不少，有的人甚至退休的钱拿的比在职的还多，所以完全免税也说不过去。这个话题，很多人会批评我的，其实这跟我也有关系，但是我在讲道理。我们要不要有那么多的免税所得项目?我这是从横向公平的角度来讲：同样有收入的人，为什么这个人交税，那个人不交?原因在哪里?这是一个敏感话题。

　　2.免税方式

　　下面一个话题：如果我们要免税的话，采取什么方式免。

　　(1)我们的免税是要申请审核?还是说只要法律里面规定就自动获得?这是一种权利?还是说要去申请?这个可以讨论。现在大部分的免税都是直接申报就免了，当然也有个别的要申请，这是一个问题。

　　(2)第二，这个免税是临时性的、阶段性的?还是永久性的?这个问题我们现在的税法都不太注意，有时候说了“暂时免税”，这个“暂时”就“暂时”了几十年，可能变成了永久，没有约束。

　　(3)还有就是，这个免税是国家统一设定?还是可以分级设定?——这里的“级”就是政府的层级;要不要给地方政府一点权力，分级控制?

　　(4)另外，免税的优惠，要不要有一个定期或者不定期的政策评估?评估的话，就是来看看到一定时期要做一些调整。

　　这些就是我在思考的问题，不一定是大家都认为很重要的问题，但这些是我们可以思考和探索的问题。

　　个税改革的未来发展方向

　　关于未来的发展方向，我刚才讲的内容里面都提到了，我就简单地提提。

　　(一)以法律确定个人所得税的征税目的与立法原则

　　我觉得未来的个人所得税制改革要法定征税目的。刚才我已经提到了，个人所得税法，既然是一部法律，就应该有立法目的;有了立法目的，我们才会有立法原则。现在个人所得税法里，这两个内容——立法目的、立法原则都没有，所以我们的税制改革有时候不太清楚为什么这么改革;大家在讨论的时候，也没有一个准绳，因为我们要凝聚共识，需要有一些基本认同的理念，如果理念完全不同的话，就变成了无谓的争吵。所以，在法律层面，把最基本的征税目的和立法原则在法律当中确定下来，就可以为我们后面的税制改革发展奠定良好的基础;要不然，就可能走回头路。改来改去，制度的稳定性、严肃性、规范性都会受到影响。

　　这个话题我稍微再展开一点，我们国家现在有18个税种，18个税种当中，税收法律条文当中明确阐明征收目的的寥寥无几，我印象当中，有目的的就是环境保护税法是有的，土地征收税条例是有的，还有城镇土地使用税，耕地占用税法好像也有，不太准确，反正很少。大的税种，增值税、消费税、营业税等等，都不谈征收目的。所以我觉得这个立法的缺失，跟我们现在所提倡的税收法定是不太吻合的，所以我觉得应该在未来税制改革当中加强这方面的内容。同时我也希望要有立法原则的约束，立法原则一方面是约束税制的建设条款的起草，同时也是凝聚大家的共识，保证税制改革的方向不出偏差。

　　(二)扩大综合征收范围

　　刚才我提到了，现在是有限综合，是混合制;还有很多所得在综合所得的范围之外，或者说，对一部分纳税人来说仍然不是综合的。接下来我相信，未来个人所得税还会进一步综合。至于什么样的步骤，可能要根据实际情况，我估计短期内也不一定会有很大动作。实际上，我觉得现在大数据已经提供了技术可能性。现在个税APP的力量太厉害了：有时候我们自己搞不清楚收入，去查一下APP里的收入，给你统计得清清楚楚——谁给你的、什么时间给你的钱，清清楚楚。有了大数据，要把各种所得加起来，是轻而易举的事情;只要有一个算法和程序就可以。所以我觉得，在未来，对于综合征收范围的扩大，只要上面决策进行的话，这个步伐会加快。

　　(三)完善税基扣除制度

　　刚才我提到了，很多维度、很多政策点可以深化、拓展和探索。这里涉及很多内容，我不一一展开了。大家有很多话题可以在这里谈。通过税基扣除，可以加载不同政策目标;当然，效果怎么样，要评估。但是我也担心，如果税基扣除制度太复杂、太多以后，会把我们的税收制度搞得很复杂。我们现在个人所得税还不是太复杂，而美国的个人所得税法，连有些专家都搞不清楚，不要说普通老百姓了。搞得太复杂以后，当然实施上比较清晰，但是执行成本也太高，征收、征管成本太高;所以这是两难的事情。

　　(四)适当降低最高边际税率

　　我觉得现在最高档45%的税率确实高了，实际效果又不太好，还不如降得低一点。比如一开始不要降得太低，现在的45%降到35%或者30%，我觉得也可以;因为30%已经不低了，你自己想想看，一个人收入里的最高档部分，一百万有三十万被征走了，肯定不低了。这个最高档税率不用太高。税基扩大一点，税率稍微低一点，这样大家总体上多交一点，整个来讲，个税收入也不少。

　　(五)完善税收优惠制度

　　刚才我已经讲了很多，涉及很多方面，可引起大家注意。

　　小结

　　最后我总结一下，个人所得税改革里的一个关键词就是“公平”。对“公平”，怎么理解?说起来就很多了。

　　1.现在学术界对“公平”的理解一般是这样的：它有不同维度，比如说有一个衡量基础——根据什么来讲公平。这个基础有两项，一个是从政府提供的公共服务当中所得到的好处，英文叫做benefits;还有一个就是不管你得到的公共服务好处有多少——因为好处说不清楚——我们就依据你的能力，英文叫做ability。所以，相应形成两大原则：一个是量益原则;一个是量能原则。这是根据什么来判断是公平还是不公平的。现在个人所得税一般都是量能原则。

　　2.第二个维度，这个“公平”是在多长时间里去考虑的：是在一个月里考虑公平?还是在一年当中考虑公平?两者其实不一样的，结果是不同的。甚至理论上、从极端角度来讲，能不能从终生角度来考虑?对两个人都从一生的角度来衡量，可能这是最公平的。但是，终生的个人所得税的公平，落实难度更大;这就是一个概念。这是长期公平和短期公平问题。

　　3.第三个维度就是，我们的公平是同等条件下的比较?还是不同等条件下的比较?所谓同等条件下的比较，我们一般叫“横向公平”。不同等条件，可以理解为能力不同或者说受益不同;如果说不同等条件下或者是不同等能力下的公平，那就是“纵向公平”。横向公平比较好说，为什么呢?只要两个人的能力一样——或者说我们把能力理解为收入的话，只要两个人收入所得一样——就交一样的税。如果两个人收入一样，交的税不一样，就违背了横向公平原则。纵向公平原则是什么呢?我们两个人的收入，有的高有的低，如果我的所得高于你的所得，高的人应该比低的人多交税。这个说起来很好说，但是具体实行就难说了：一个人年收入是一千万，一个人年收入是一百万，收入一千万的人应该比一百万的人多交税，那么多交多少是合理的?理论上就没办法讲了。为什么?理论上讲，一千万的一个人，只要比一百万的那个人多交一块钱，哪怕就是一分钱，也没有违反量能负担原则;除非再加一个原则——比例原则，就是说税负要与所得成比例的，这才对纵向公平有一定约束。所以，公平这个话题是很难说的，理论上有很多东西讲不太清楚。但是公平又很重要，因为它是个人所得税法或者个人所得税制度建立的根基。之所以很多人会对个税的一些具体制度有意见，就是觉得不公平。但是每个人又从不同角度去理解何为“公平”或者“不公平”，因此，关于个人所得税的改革就充满了争议，要达成共识是比较难的;或者说我们只能达成有限度的共识，要达成全方位的彻底的共识，几乎是不可能的。

　　今天就利用这个机会，跟大家稍微聊一聊个人所得税制度，包括它的发展过程、它的一些核心问题的探讨，做一些简单的交流，仅代表我个人一些不成熟的想法。

　　问答

　　提问：现在有一个情况，人在境外，比如说香港，这个人的香港公司在当地交16.5%的利得税，这个是固定的;除此之外，据说由于这个人现在的居民身份是在国内的，到国内还要交个人所得税，但是多少比例目前不太清楚。您有这方面的信息吗?

　　朱为群：这个要看类型，到底是什么性质的所得。我们刚才讲了，现在中国个人所得税是分类的;是工资薪金的还是股权转让的?不同所得类型不完全一样，这个很难笼统地讲。内地和香港的税收安排我没有太深入了解，从一般角度上讲，应该互相可以免的：你那边交了，这边就可以不交或者只是补差，不可能出现重复征的，一般是这样的。国与国之间也是这样的，有抵免的，当然要通过协定的办法解决;国与国之间是通过税收协定，不同国家之间还不一样。

　　提问：请问您知道目前有关税制改革的流程是什么吗?

　　朱为群：税制改革的流程也是有的，只不过一般公众不是那么清晰或者说政府也不会非常明确地告诉大家。一般来说，改革有一个事先探讨;探讨以后，一般他们会去关注学术界的讨论，或者说他们税务机关内部或者有些立法部门也会开一些座谈会——根据不同时期的国家发展的要求，或者有主要领导人的意见，他们会开一些座谈会、有些调研，总体来讲是调研。然后有一套程序的。还有一些是通过人大代表或者政协委员的议案或者提案或者建议等，觉得有必要进行改革的时候，会启动行政系统内部关于改革的征求意见和讨论，然后再提交到国务院常务会议，常务会议如果对这个立法的基本草案定了以后，就提交到全国人大，然后进入人大的审议过程。人大的审议过程比较复杂，有的时候，即使提交到人大以后，也要纳入立法计划;有的时候十几年都有可能推不出来，比如前些年搞的税收基本法，后来就搁浅了。有各种可能的，因为有很多不确定因素，只不过我们确确实实不太了解。

　　提问：听说增值税是对各个商品制作环节流程多次征收，这符合事实吗?

　　朱为群：对，多次征收;理论上讲是按照增值额征的，只是对每个阶段、每个环节增加值部分征税。实践当中不是算这个增加值;税法在实际执行的时候，上一环节交过的税到下一环节是可以抵的，有一个抵税机制——所谓的销项税减进项税，通过税款的抵免机制解决重复征收问题。当然，实际过程当中，因为抵税有很多条件、很多限制，所以有可能并没有完全解决重复征税问题。

　　提问：您是否能谈谈中美之间的税收制度比较?

　　朱为群：这个题目比较大，我可能笼统地讲，因为两个国家之间税制结构不一样——我说的是美国联邦层面，美国的州、地方层面就不说了;我们要比的话，只是从国家层面、中央层面来讲。美国联邦税制的主要税种是个人所得税，不像我们主要税种是增值税;美国联邦政府是不征收增值税的。美国是各个州里征收销售税，各个州自己立法。所以，美国的税制跟我们完全不同。说得简单一点，美国联邦政府的税制是以个人所得税为主，是直接税，直接由个人交的，比较透明;老百姓感受特别深。中国的税收制度主要是通过增值税，增值税是一个间接税，由消费者最终承担;而消费者往往感受不到，因为我们买东西的时候，不知道里面包含多少税。现在有些发票上是注明的——你买了多少钱的东西，里面有多少税——以前是完全模糊的，不清楚。增值税属于间接税，不太透明;但是美国的主要税种——个人所得税，相对来说，老百姓感受度比较高一点。

　　提问：网上经常流传一种说法，就是比尔·盖茨、巴菲特等美国巨富把自己的财产捐献给慈善机构，是为了避税。这种说法符合事实吗?您对他们的捐赠行为怎么看?

　　朱为群：美国这些富翁，确实有大量财产是做捐献的;他们成立自己的基金，我觉得有避税的考虑，但是我认为这不是他们的主要动机。实际上，比尔·盖茨他们曾经有一个公开信之类的，呼吁政府向他们征税。所以我们要注意，这些人到了巨富的时候，其实主要考虑的还不一定是规避税收问题。当然里面会有通过慈善少交税的情况。我觉得应该鼓励他们多捐赠，因为他们也用不掉，也不要浪费;政府征了他们税以后也是用于公益，如果他们的慈善机构能够促进公共服务，不是也挺好吗?所以，我觉得不用把富翁的慈善捐赠和税收对立起来，其实都是一种公共利益的促进;对这些富人，应该宽容一些。其实他们也用不了多少，让他们按照自己的意愿去献给慈善机构，慈善机构如果能够运行良好，对社会是有帮助的。

　　提问：您认为主张多交税的美国富豪们,是意识形态驱动的缘故吗?

　　朱为群：这个不太好说，我觉得可能跟他们的价值理念有关系，因为他们这些富豪通常都是信基督教的;可能跟信仰有关系，跟意识形态的关系可能还不是特别大。

　　提问：未来在移民出境时是否可能对个人所得税缴纳情况进行核查，是否已经有这方面的讨论或准备?

　　朱为群：这个问题在讨论当中。您可能想问，将来出国以后，会不会对您有一个清算?这在美国是有的，美国有这样的制度——美国的富人离开美国到了其他国家以后，美国会有一种处理办法，是有这样的税制的。我们国家也在研究，但是现在没有这方面的法规。

　　提问：看中美税制是不是也可以理解成各自鼓励什么，例如增值税就是偏生产?您觉得当我们强调拉动内需，产能过剩，外部环境变化，这块会有偏向性调节吗?

　　朱为群：中美税制的问题也很有意思，我在二十年前做税制研究的时候，非常关注中美税制。美国的税制鼓励消费，不鼓励储蓄的;我们国家的税制是鼓励储蓄，不鼓励消费，因为我们是要消费就要征税。增值税就是消费税，所以我们国家是向消费征税，消费得多，交税就多;如果不消费，储蓄起来，税就交得少，这样整体上促进了储蓄。对于这方面，美国在上世纪90年代，学术界包括政府部门都有过一些探讨，要把他们的税基从income(所得)转移到消费，这个提议到现在都没有做。他们意识到美国储蓄率很低——上世纪90年代的时候，美国人均储蓄率只有4%左右;美国人就是吃光用光，消费理念与中国不一样。所以，中国税制更多地是鼓励储蓄，美国的税制是更多地鼓励消费。

　　提问：有一种说法，税收的二次分配功能可以促进更多的公平，参照的就是二次分配后基尼系数的降低。据说我国的二次分配后基尼系数反而上升了，这是否属实?朱老师如何看待?

　　朱为群：我个人看法是，基尼系数是一个结果;对于贫富差异，这个系数本身我觉得可以说明一定的问题，但是这个数字本身并不代表公平的程度。我觉得这个指数在衡量公平的时候是有一点问题的。你不能简单看两个人的收入多少。比如A和B两个人，两个人收入差异很大，一个人年薪三千万，一个人年薪三十万;年薪三千万的人据说现在是基金经理，好的基金经理年薪三千万，一般的人年薪三十万，其实也还可以。但是如果你把年薪三十万和年薪三千万的人放在一起，你会觉得差异很大，基尼系数看起来就不好看。三千万的基金经理赚这么多钱，有其合理性。有巨大差异的两个人群或者两种工种的性质，有时候是合理的;现在一定要强行把他们拉平的话，反而是不合理的。所以，直接把基尼系数本身用来表示公平，我觉得是打问号的，可能会很武断，而且会伤害市场机制本身的公平性。有的人就是贡献大，按贡献分配、按劳分配，一定是有差异的;如果把差异完全缩小了或者抹去了，这个按劳分配机制或者按贡献分配的机制不就被破坏了吗?适度干预是可以的。所以，我不太赞成缩小收入差距这个说法，因为这个说法太可以让人有无穷的想象力。你说要缩小差距的话，我问你：缩小到多大差距是合理的?是不是每个人收入一样就是合理的?你说“每个人的收入还是要保持差距的，只不过差距不能太大”，我就问你：多大程度的差距是合适的?你就没法讲了。所以，收入再分配上，要把收入拉平，这本身在理论上就讲不清楚。我觉得与其讲缩小差距，还不如讲我们要对最穷的人的收入有一个最基本的保障;如果把这个事情做好了，其实相对的收入差距是应该保留的。我们要真正做的是解决绝对贫困问题，而不用过度关注相对贫困，因为相对贫困或者相对差距永远会存在;哪一天你采取极端方法，把每个人的收入都拉平了，不知道一夜之间又会变成什么样，肯定会面目全非。

　　所以，收入差距是不可能消除的，也没必要消除。我们真正要关注的不是差距本身，而是社会当中最贫穷的人——这个贫穷是绝对贫穷，也就是说最需要社会去关注的，也是最低生活保障等制度，这才是大家需要去关注的问题;然后我们用富人的钱去解决这个问题，我认为是有正当性的，社会才不会出现偏离;这样的话，穷人也从富人的造富当中得益，他们也不会仇富。贫富之间要有一个良好的状态，所以我们既要善待穷人，某种程度上，我们也要善待富人，不要造成对立。这是我的一个基本想法。

　　提问：如何判断一国税收制度的优劣?有哪些评判标准?

　　朱为群：这在理论上有标准，一般就是公平、效率。但是刚才讲了，公平的衡量上会不一样，效率倒是有一个统一的说法——我们只要能够促进资源的有效配置，这个制度就比较好。我们在征税的时候也要保护税源，保护税基，不要伤害税本，能够让它可持续，这是从效率的角度来讲的。关于公平，前面讲过了，其实公平更重要。

　　提问：着眼于规则的“平等待人”和着眼于结果的“使人平等”这两种公平观，您认为是如何在统一税率和差别税率上体现的?统一税率确实具有更高的经济效率，但是对于贫富悬殊的社会，您还是认为采用统一税率优于采用差别税率吗?

　　朱为群：“平等待人”的问题，我以前有很多思考，我是比较赞成平等待人的规则，因为对大家都一样——不管你什么情况，我们平等待人。所以，我倾向于统一比例税率，不管你收入高低，都一样的税率。统一比例税率，比例上是一样的，看起来好像没有体现量能负担，但是最后收的钱是不一样的。比如说一个年薪一千万的人，按照10%征税，和一个年薪十万的人，同样按照10%征税，交的税不一样：一千万的人交一百万，十万的人只要交一万。不要看比例是一样的，但是实际份额当中，在总的税额的大盘子里，还是收入多的人交得多，所以并没有违背量能负担的原则。这是我个人的看法。而且效率比较高：统一税率，没有什么做避税的空间，税制简单透明，也不要那么多税收筹划;富人和穷人，收入不一样的人，大家都一样。我可能比较理想化，但是我觉得，至少从理论上、在逻辑上讲，统一比例税率挺好的，也有很多国家是这么做的。

　　提问：中国的税负和发达国家比，是重还是轻?

　　朱为群：这个问题不是一个很好回答的问题。因为要比的话，就得有一个比的基础，而且我们比，不能只是看税收收入的大小——比如美国一年征多少税，中国一年征多少税，绝对数额拿出来比的话，我相信美国收入肯定多;有人说，不如按照比例，按照美国税收占GDP的比例有多少，中国税收收入占多少比例，用一个相对数来衡量，是不是可以解决问题呢?也不完全是。什么叫税负重?如果说政府征税以后，所干的事情都是老百姓愿意让干的，而且老百姓认为政府干得非常好、觉得非常满意，从这个意义上讲，你觉得税负重吗?比如说，我的收入80%都交给政府了，但是政府把我大部分问题都解决掉了，我只需要解决一点点问题就可以了，那我觉得也不重。所以，我们在考虑税负轻重的时候，要从性价比的角度考虑，不能只是看孤立的数字;要从收和支以及支出带来的公共服务对照的角度去思考这个问题。当我们这样思考问题的时候，我们对数据本身的比较要有谨慎的态度。比如说，你把两国税收占GDP之比的数字看一看，一算出来，“中国的税负还不高，只有GDP的30%，你看瑞典加起来是占GDP60%的税，中国的税负是低的”——你会做出这个判断。这个判断有问题，瑞典征60%的税，但是福利也是很高。如果两个数字相比的话，要有一个基础——我们两个国家政府提供的公共服务是大体相当的;在这个前提下，我们来看哪个国家的税负比例高，如果这时候高，那就是高。

　　什么叫税?这也大有文章。有的东西换一个名字，不叫税了——比如现在交的医疗保险，我们不说是税，而是费，那么统计口径里算成税还是不算成税?不算成税，算税负的时候就比较轻了;算成税，税负就多了。所以，不同国家之间，同样性质的收入形式，口径上得保持一致，这样在比较的时候才有统一依据。

　　总之，税负比较，不是简单拿一个数字就可以看出哪个高哪个低，这个有点复杂;当然也不是复杂到什么程度。宏观税负的问题，几年前我专门做过研究，所以有些思考。最近因为减税降费已经进行这么多年了，总体来讲税负还是降低了。

　　提问：能不能讲一下税负和通货膨胀之间的联系?

　　朱为群：应该说通货膨胀本身也是一种税，是一种隐性的税。政府通过发放过多货币，实际上是降低你的货币实际支付能力，是一种隐性的税，叫做“通货膨胀税”。这个数字一般没有统计，不纳入统计。实际上每个国家多多少少都会有这个东西，而且很难算。现在货币是政府垄断的，哪一天政府不能垄断货币了，比如以后区块链技术发达、比特币或其他民间加密货币能够完全变成真正意义上流通的、去中心化的货币，政府不再控制货币发行的话，那时候这个问题可能就不存在了。

 　　(本文为2月25日共识国际讲坛朱为群老师讲座的文字整理稿。朱老师为上海财经大学公共经济与管理学院教授、上海财经大学图书馆馆长。)

本文作者朱为群教授

　　我今天要讲的内容是三个方面：首先跟大家一起回顾我们国家个人所得税制度的发展历程;然后聚焦几个重要的问题，一起来探讨一下;最后简单地概括一下未来我们国家个人所得税制发展的方向。

　　在我们国家的税收体系当中，个人所得税应该说还不是一个大税种。我们国家一年的税收收入，最近几年每年的数额大概在15万亿左右;2020年个人所得税收入是11568亿，在154310亿总税收当中，不到10%，不算比重很大。但是因为我们的税种比较多，实际上，从相对来讲，跟别的税种相比，它还是一个比较大的税种——尽管比重不高。我们国家最大的税种是增值税，占比40%左右;今天不谈这个税种，我们谈个人所得税制，因为和大家关联度比较高。2020年，在整个国家税收收入总数下降的时候，个人所得税收入是逆势上扬，增长了11.4%。大家觉得有点特别。主要原因是2019年个税收入比较低，刚刚过1万亿(10388亿)。为什么2019年那么低呢?因为2019年是最近一次个人所得税制改革实施，进行了减税，所以2019年收入就低一点。实际上2018年的数字比较高，2018年个税收入13872亿，比2020年还要多。所以，全国个人所得税收入实际上是先下降又上升。我估计未来个人所得税收入还会呈上升趋势。如果哪一天我们觉得太高了，再来改革，再下来一点，这是后话。

　　发展历程回顾

　　我们简单回顾一下我们国家个人所得税制度。我们的个税从什么时候开始的?从中华人民共和国的历史来看，个税的历史还算比较长的，第一次出现在1980年。我给大家梳理了几个方面的改革，前三个阶段是大约十年一次。因为比较久远，最近的两次大家可能还有点记忆，所以我重点讲。

　　(一)1980年代的个税建立

　　1980年，个税建立。原来没有，从1980年代开始有了个税，当时有三个税种。一种叫做个人所得税，名字和我们现在的是一样的。这个税种严格来讲是1981年开始实施，1980年全国人大通过法律;应该说是我们国家现在税制体系当中最早的税法之一，因为1980年人大同时公布了两部税法，一部是个人所得税法，还有一部是中外合资经营企业所得税法，同一天两部所得税法颁布。这两部税法为什么在改革开放初期就能够通过人大立法呢?我理解主要是因为对外开放、对内改革。对外开放以后，外国人要到中国来，各种原因到中国来投资也好，工作也好，来了以后就会碰到一个税的问题，因为在国外基本上都是缴个人所得税的，而我们国家在1980年以前没有个人所得税。这就涉及一个问题：对这些人要不要征税，如果征税怎么征?如果不征税，就意味着我们放弃了国家在税收领域的主权，所以这个问题就变成一个政治问题，不一定是经济问题——那时候税收收入也很少，不指望这个税取得多少收入，主要目的还是从维护国家税收权益的角度、从国际交往角度，当然也为未来税制改革奠定基础。所以1980年9月10日——我记得很清楚，因为1985年以后，9月10日正好是教师节，所以我记得非常清楚——全国人大颁布了这个税种，1981年正式实施。这部税法虽然名字上叫做个人所得税法，实际上它的征收起点是非常高的，当时月工资800元以上才纳入征税范围。800元月工资，在当时的年代，国内非常少——不能说没有，一些顶级的科学家、一些著名的艺术家，有可能收入高一点——所以99.9%多的人都不会在个人所得税的征税范围之内。也就是说，这部税法主要针对的是外国人，当然也包括华侨、港澳台人士这些人。

　　六年以后，1986年，有两部条例，国务院制定的。国务院根据1984和1985年全国人大的授权，制定了税收条例，一个叫《个人收入调节税暂行条例》，一个叫《城乡个体工商业户所得税暂行条例》;“城乡个体工商业户”因为以个人名义注册的，所以他们的所得税其实也是个人所得税，只不过是专门从事工业、商业的个体户个人所得税。所以，在1980年代，创立了我国个人所得税制度，形成了三税鼎立的格局，有不同的对象和适用范围。其中的年份对我来讲，在个人生活经历当中都有痕迹。1980年我高中毕业，1986年我大学毕业，所以这两个时间我记得非常清晰。

　　(二)1990年代的个税改革

　　然后我们再来看1990年代的改革，这一时期的改革是比较大的改革。我们一般讲“1994年税改”，主要的改革方案是在1993年正式发布的，1994年正式实施。1993年税制改革，在个人所得税方面就是把前述三个税合并在一起，叫做个税合并大改革、“三税合一”，合成一个统一的个人所得税，而且以“法”的形式公布。“个调税”(“个人收入调节税”的简称)这个名字现在大家已经不说了;在1990年代，2000年以前，大家还说个调税，慢慢就不说了，现在已经没有人说个调税了。

　　1999年还有一个小的改革，就是针对储蓄存款利息，原来是免税的，当时说要征税。不过后面变来变去的，现在我们储蓄存款利息是免税的;那个时候是征税的，后来又减又免的，来来回回。所以，1990年代的税制改革次数不多，就是1993年这次大的改革，1999年是一次小的改革。

　　(三)2000年代的个税改革

　　21世纪第一个十年的改革，在两个年份进行，其实是非常小范围的。这十年当中的改革没什么大变化，2005年有一次工薪费用扣除额从800元到1600元的调整——现在俗称“起征点”，其实这个说法不是很准确，准确来讲应该是“工薪所得的费用扣除额”;性质属于生计费用，就是一个人维持基本的生计所要花费的金额。不同年代这个金额是不一样的，到了2005年的时候，大家觉得800块钱太低了，要提高，也是人大常委会立法的，所以修改法律以后改成1600元。2007年储蓄存款利息所得税改革。这个改革，先是减税，减了以后又免税，折腾了一下，现在又免掉了。2007年又把工薪费用——其实离上一次调整没多少时间，两年——紧接着提高到2000元，因为这几年经济发展非常快，生活成本也很高，所以只过两年就又提高到2000块了。

　　(四)2011年的个税改革

　　过了一段时间以后，进入到2011年。2011年的改革应该说是一个中改革，不是非常大，但是也不小。我相信上一点年纪的人应该知道，工薪费用扣除额从2000元提高到3500元，这是当时争论得蛮激烈的;因为当时国家准备的方案是提高到3000元，这个费用扣除大家强烈反对，最后据说是温总理拍板，就3500元吧，大家就同意了。这个3500元后来到2018年又提高到5000元。这是工薪费用的扣除额标准的进一步提高。

　　第二个方面是关于税率结构的调整。这个税率结构主要是针对工薪所得，因为其他所得的税率是没有变化的。这里主要有两个内容。一个是原来是九级超额累进税，改成七级超额累进税取消了两个中间档的税率——把15%的税率和40%的税率取消掉了，这样的话九级变成了七级，级次减少了。同时为了照顾低收入的人，把原来最低税率5%调低为3%，这个税率保留到现在，这样就形成了新的累进税率结构，主要是针对工资、薪金所得的。工薪费用扣除标准提高到3500元以后，有两种经营所得，一种是承包承租，还有一种是个体户生产经营所得，这两种都是经营性质所得，费用扣除标准也相应提高;是和工薪同步的，工薪是按月征的，这两项经营所得是按年征的。这是2011年的个税改革。

　　(五)2018年的个税改革

　　我们来看2018年的个税改革，内容比较多，这次改革是个人所得税制度历史上最大的一次改革。我们来看看改革内容。

　　第一个改革是把纳税人的标准进行了调整。个人所得税纳税人有两种，一种叫居民个人，一种叫非居民个人。什么叫居民和非居民呢?居民个人是指拥有中国身份的或者说是中国籍的人，简单来讲是有居民身份证的人;同时还有一种人是外国人，在中国居住的时间超过一定标准了，这种也是居民个人。不符合这两个条件的就是非居民个人。为什么要分居民和非居民呢?主要考虑到这些人会变来变去，一个人的收入可能会涉及不同国家，而这些国家都有征税权。区分居民和非居民，是对征税权的划分。如果属于居民个人，这个国家就可以对这个人来自全世界的所得都征税，这是国家权力的问题。如果这个人是非居民的话，我们国家只能对这个人来自我国的收入征税，来自其他国家的收入我们是无权征税的，这是国际上个人所得税制度里通行的关于税收管辖权的划分标准。原来我们居民和非居民的区分标准是一年，也就是365天或366天。也就是说，对于一个没有中国国籍的外国人，其是不是中国居民，就取决于其在这一年度当中，比如2019年，有没有在中国住满365天。如果住满365天，这个人这一年当中就属于中国的居民个人;既然属于中国的居民个人，中国政府就应该对其来自全世界的所得征税。这一年当中，如果在中国居住不到一年，就是非居民了;非居民的话，只需要对其来自中国的收入征税，其来自国外的所得可以不向中国交税。这次改革把365天(或366天)改为183天，大家一看就知道，是365除以2，四舍五入，就是半年的意思。也就是说，本来这些外国人要待满一年，我们才把其判定为居民个人;现在你只要待满半年以上，我们就认为你是居民了。这意味着什么?意味着我们收紧了关于居民个人的标准，其实是扩大了征税范围。我们国家的征税范围扩大了，这个地方是加税了，因为一个外国人原来是居住一年才能满足居民个人标准，现在居住半年就行了，这对其来说是加税了。

　　第二个改革是合并和撤销了一些税目。合并主要是针对两种所得，一个是承包承租经营所得，原来是单列的;还有一个是个体工商户生产经营所得，原来也是单列的。这两种所得的主体在性质上都是经营者，而且都是按年征收的，所以这次改革就把它们并起来了，名称统一为“经营所得”，我觉得这个改革蛮好的，原来是分得过细了。

　　另外，我们原来还有一个所得的名字叫“其他所得”，这个东西是一个兜底条款。所谓“其他所得”是什么呢?法律上也没有定义。“国务院税务主管部门确定”的其他所得，这实际上赋予了财政部、税务总局很大的权力，它们认为某某种所得是其他所得，就要对其征税了。这是有些四不象的征税。举个例子，比如有一个人以他的财产或者以他的名望替人做了担保，是有偿担保，别人给他一笔钱;这笔钱在个人所得税法里没办法归到哪一类所得里，既不是经营所得，也不是劳务报酬，也不是工资，反正都不是个税法里规定的明确类别，要不要对其征税呢?有了“其他所得”就可以兜底了;这就属于“其他所得”，就征税。这次改革把“其他所得”这个类型取消了，我觉得是法治化程度的提高，减少了征税方面一定程度的随意性。这是第二方面的改革。

　　第三个是改革征收方式，这是很大的改革。劳动所得实行按年综合征收。什么叫劳动所得呢?现在叫做“综合所得”;劳动所得不是一个法律用语，它其实是合并了四种所得，原来是分开的，比如说工资薪金、劳务报酬、稿费所得，还有一个是特许权使用费所得——就是知识产权方面的，其实也是脑力劳动所得。所以，我认为这些都属于劳动性所得，不是资本所得。这四类所得现在叫综合所得。原来这些所得要么是按次征，要么按月征，没有按年的。这次改革，一方面把它们合并起来，是一个综合;另一方面由原来的按月、按次改为按年征收，又是一个综合。所以，我认为这是两重综合，既是类型的综合，又是时间的综合，是两个方面的综合。综合还有第三条道路，一会儿再讲。这是比较大的变革。其他所得中，除了经营所得仍然按年征收以外，其他各类所得都是按次或者按月征。

　　第四个方面的改革是改变税基扣除，大家对此印象很深。原来的扣除就是费用扣除，3500元等等的一个标准扣除;现在有专项扣除，原来也有，只不过没有这个名称，比如“五险一金”(社保、基本养老金、医疗保险)这些都可以扣，这叫专项扣除;后来增加了六项专项附加扣除，实际上是附加扣除，包括学费、养老、房租等，有很多，大家申报的时候都会填的;当然还有其他扣除。这个也是比较大的改革。现在大家都在讲的减税，都是从这个角度减税的。

　　第五个方面的改革是调整了税率级距。什么叫做级距呢?累进税率，某一个税率有一个范围，比如年收入多少到多少用什么税率，这个多少到多少本身是一个距离，收入或者所得的范围;也就是说，相应税率所对应的所得的幅度范围就叫级距。级次就是几级;级距就是距离，是所得的范围。对它做了调整，我概括一下。第一，扩低;把低税率对应的所得范围拉长了，也就是说让更多低收入的人能够享受低税率——原来有些人可能是按照中档税率征税的，现在扩大了低税率适用范围之后，使得原来按中档税率的人就可以按低档税率征税了，这就是减税了。第二，是缩中;把中间档的税率的适用范围减小了、压缩了，也就是相应提高了中产那一部分人的税负。第三，对于收入中特别高的那部分，税率是留，就是不动，最高的边际税率还是45%，没有动，保留了。这就是通过调整不同税率对应的所得级距来实现收入的再分配。对这个改革，一般人可能不太留意，大家留意的可能就是税基扣多少，其实税率这个改革也是幅度蛮大的。当然我没有这方面的数据，没有办法证明这个改革到底实际效果怎么样。

　　第六，还有一个变化是增加了反避税条款，其实就是赋予了税务机关在一定范围内的纳税调整权。原来税务局没有办法对一些很难确定的收入来准确征税。一些人的收入到底是多少?在实务当中，有时候有些模棱两可的情况，或者说信息缺失了，或者说模糊了、不清楚了，导致税基确定不了。原来税务局没有这方面确定税基的权力。现在的个税法赋予了税务机关可以按照合理的方法——当然税务机关不能随便搞，必须要有一个合理的程序——来进行纳税调整的权力，同时法律会对这种税务调整给予一定的限制。

　　我们简单来看一下中国个人所得税制度，应该说有四十年的改革，一点一点改革，有大的改革，有中的改革，有小的改革。这四十年的改革也不容易，因为直接涉及个人。现在这次改革刚刚从2019年开始施行，新税制运行了两年，现在我们来谈进一步的改革，还不一定到时机。不管怎么说，我们还是可以做一些思考。下面我和大家从几个方面做一些思考，看看未来税制改革朝哪个方向走。

　　个税未来改革若干问题探讨

　　我们来看一下问题，我想从五个方面讨论未来中国个人所得税制的改革方向问题。

　　(一)税款用途

　　第一个问题，关于税款用途。这个问题在一般讨论当中是不考虑的，大家觉得好像这个不是税制改革要考虑的问题。我觉得这个问题蛮重要的，跟我们为什么要征收个人所得税是相关的。为什么要征个人所得税?我刚才讲到了，中国的税收体制当中有18个税种，如果我们把每个税种理解为是一个筹资工具，也就是说我们政府掌握了至少17个税收筹资工具，有那么多了，为什么我们还要增加一个个人所得税?增值税有那么高的比重，有那么大的能力，为什么还要再加一个个人所得税?我们征收个人所得税的目的在哪儿?

　　一般来说，大家讨论这个问题的时候有两种思路。一种认为就是每个人享受了政府提供的公共服务，就应该支付相应代价，所以我们税务机关收了这个钱以后，纳入到政府一般公共预算支出里，“政府怎么用，你就别管了”，反正就是大家要贡献一份力量。这是从一般税收原理的角度去讲，似乎也说得通。但是还有一种看法，就是要追问，“前面这个说法没错，一般来讲没问题的，但是你不是已经有了增值税等那么多税，如果不够，再提高一点税率，不是一样的?为什么还要征收个人所得税呢?”会有这样的问题。这个问题要回答的话，有人说个人所得税不光是为了筹集资金，我们是要通过个人所得税来发挥收入再分配的作用，因为增值税这样的税种对收入再分配的作用是不大的，甚至有逆向调节的情况，所以我们需要有个人所得税对收入进行二次分配。这个说法似乎还是挺有道理的。而且，我们一般认为只有有所得的人才有能力交税;一般来说，所得越多，个人的能力越强，富裕程度越高——高收入通常就是富人的代名词——所以我们征收个人所得税，确实有取之于富、用之于贫的内在逻辑，这样说似乎是有道理的。如果这样认为的话，如果认为个人所得税的主要功能不是筹集资金，而是为了调节收入分配的话，我们就要问了：这个税收收上来之后，用于无目的的公共开支好，还是作为扶贫支出好?这就是一个问题。因为确实有穷人要扶持，我们政府要帮扶，这个我觉得没问题;一个合理的社会，就应该对穷人有一定帮助。如果个人所得税的定位是收入再分配，从逻辑上讲，这项收入应该是专项用于扶贫支出。但是这个问题我们的税法里是没有提到的;我们的个人所得税法当中，大家有没有看到提到为什么征税呢?没有的。我们的个人所得税法的第一条没有讲征税的目的，直接就说什么样条件的人应该交税，不说为什么征税。

　　这个问题我觉得是值得思考的。我个人比较倾向于第二种观点。我曾经设想过把个税收入纳入一个专项扶贫基金，我们以后救济穷人，就从那个盘子里支付;至于支付多少，是另外一个问题，现在一年有1万多亿。我以前算过一个很粗的账——现在我们扶贫攻坚战打下来以后，取得了巨大成功——前几年我还在胡思乱想，那个时候据说有三千万最低贫困人口之类的，现在可能没那么多了，很少了，其次还是有很穷的人，如果说我们每年对这些人每个人算人数，给他们每人多少钱，这笔支出总账是算得出来的。我觉得1万多亿救济特别穷的人应该也差不多，每年给他们一些钱，让他们支付一下生活费用。当然我没有算细账，1万多亿应该不少了，如果直接给中国最穷的人的话，我觉得应该差不多。这是胡思乱想的，没有科学依据。这是一个用途问题，跟征税目的、支出安排有关系。这个问题我觉得应该关注，大家就要问问：“我交了那么多税，到底去了哪里了呢?”如果你是用于一般公共支出，实际上就模糊掉了;如果是用于专项扶贫支出的话，我们心里还有一点成就感，“我交了税，救了那么多穷人”。如果财政再透明一点，我们能知道帮助了哪些人;这些人如果得到了帮助，一般也会感谢富人，这样我们在穷人和富人之间也营造了和谐的环境。我认为从理念上来讲，这样也是蛮好的，先富带后富，也符合我们的核心价值理念。这是第一个问题，关于税款的用途。

　　(二)课征模式

　　第二个问题是课征模式。这个问题在每次进行个税改革的时候都会谈到。

　　1.其中之一是分类课征制。“分类”的意思很清楚，就是把不同所得的类型分开，不同类型按照不同的方法去征税，甚至税率都不一样，扣除方法也不一样，计算方法也都不一样，这就是我们长期以来采取的方式。我们现在是把个人所得分为九种类型，综合所得里就包含四种;除了综合所得，还有五种是分开的。综合所得是综合在一起课征的，其他的是分开课征的。分类课征有它的好处，在征管上比较简单，比较有效率，因为一一对应，风险控制相对来说容易一些;但是它的问题是不公平。同样收入的人，交的税差异很多。总量上，比如一年下来，张三有50万，李四有50万，按理说这两个人应该交一样的税，大家在分类税制下，由于不同所得税率不一样，扣除方法也不一样，最后导致的结果是两个人交的税不一样。甚至可能出现倒挂的情况。我刚才说的两个所得一样的人，他们交的税不一样，有的多有的少，就不公平了。还有一种情况，两个人的收入不一样，一个人30万，一个人50万。正常的应该是30万的人少交，50万的人多交，这符合我们讲的量能负担的原则;但是在分类课征制下会倒过来，年收入30万的人会比年收入50万的人交的税更多，这就是逆向调节了——在分类税制下是有可能出现的。这是分类税制的一个问题。

　　2.综合课征制就解决了这个问题：把各种类型的所得加在一起，用同一套税率、同一种征收方法、同一套扣除方法，就会比较好地解决这个问题。所以，世界上大多数国家，尤其是发达国家，都采取综合课征制，能够在共同基础上衡量不同纳税人的纳税能力，既要考虑横向的也要考虑纵向的。但是综合课税制要求比较高，需要不同信息数据的整体综合，所以难度比较大。

　　3.我们国家现在采取的是混合课征制，一部分综合，另外一部分仍然是分类的。比如说我刚才说的四类所得是综合的，而像财产转让，比如你房子卖掉了的所得，那是单项算的，卖一套房子就专项按这一套的所得来计算，不给你加起来;股票转让甚至是免税的;债券所得和各种各样的财产买卖，是分项分次的，不可以加总;还有我们拿到的股息、红利，都是分开算的。随着大数据时代的到来，我觉得，对这些数据在技术层面加总应该是可以做得到的;所以，我相信以后综合的范围会进一步扩大，这是未来改革的一个方向和趋势。

　　讲到综合课征，我提醒大家注意一下，我们讲的四项综合所得，只是针对居民个人纳税人的。也就是说，对于非居民个人纳税人，那四种所得仍然是分开的，不综合的。比如一个外国人到中国来工作，这个人同时还有稿费、特许权使用费;对于中国居民个人，这几种所得要加起来算，但是如果这个外国人在中国这一年当中没有住满183天，他就是一个非居民个人——如果他是一个非居民个人的话，他这几种劳动性所得、综合所得里的组成内容，就不需要加总，还是分开的。所以，我国现在是有限的综合。

　　以上是关于课征模式，跟公平有很大关系。我们要实现公平，应该是更大范围的综合，还跟信息化程度有关系。

　　(三)税基扣除

　　下面一个话题是关于税基的扣除。税基扣除，我这里列了几个点，蛮复杂，我还不一定列全了，其实还有一些角度。

　　1.“综合扣除”和“分项扣除”很好理解：我们是对所有所得，总的扣除一个金额?还是说，不同所得有不同的扣除?这个其实跟刚才说的综合征收和课征模式有关系。现在我们国家是混在一起的：有一部分是综合扣除的，比如说综合所得是综合扣除的;分项所得是分项扣除的。这是有两种情况。

　　2.关于“标准扣除”和“实际扣除”，标准扣除就是不考虑实际情况，就给你一个标准，就按这个金额来扣。比如现在讲的每个人一年综合扣除扣6万，每个人都扣6万，不管你实际情况怎么样。这就是标准扣除。还有一种是，实际上用了多少就扣多少——比如你家里房子坏掉了，要修，为了修这个房子要花修理费、装修，这个装修费能不能扣呢?在我们目前的个人所得税法里是没有分项扣除的，这个钱花就花掉了。实际上，这个钱也是我们收入减除的一个内容，也是我们减少了收入，是支出;如果你的房子出租的话，你的这笔装修费至少应该从租金里扣除掉。这是标准扣除和实际扣除，这里有政策选择。如果按实际扣除是比较合理的，因为按实际情况真实合理嘛;但是实际情况如何，需要信息支持，要有可靠的数据，这就带来管理上的问题、技术上的问题。

　　3.还有，我们是按照应计制扣除还是按照现收现付制扣除?应计制就是权责发生制：应该发生的支出，哪怕没有发生，我也给你扣，这是权责发生制的原则。还有一种是，只要实际付了，我就给你扣，这就是现收现付制。在税基扣除的时候也会涉及这两种原则的选择：到底是用权责发生制来扣除，还是用现收现付制来扣除?这会带来不同的政策效果。

　　4.是一次性全部扣除，还是分次扣除?分几次或者分期扣除?还有就是，是不是可以结转扣除，等等;比如，今年有超过扣除标准、扣不了的，超过标准的部分明年能不能扣?比如，最近我们新的税法里规定，大病保险支付之后，个人自费支付的部分在税基扣除中，说一年扣除不能超过8万块;如果我自费的特别多，就超过8万块了，超过的部分，今年不能扣，明年能不能扣?这就有一个结转扣除的问题。这些问题都可以讨论的，不要局限在一年内固定的金额，能不能延续到以后分期或者分年扣除?所以税基扣除里，有大量政策点可以深入发掘。

　　5.国际上有很多经验可以作为我们的借鉴。最近我浏览了一篇文章，是《税务研究》发的，整理了国外关于儿童税前扣除的问题。养小孩，现在我们已经进入到了老年社会，像日本一样，老龄少子化已经到来，人家都不愿意生孩子了，多生孩子的话，应该多扣除;第一个孩子多少，第二个孩子多少，这些配合我们的人口政策，也可以在税基扣除过程中体现我们其他的相关政策。这里要讨论起来，就有很多的点，都是可以去挖掘的。

　　还有，包括慈善扣除，我们做善事的扣除，现在也有了。现在是有限制的，超过应纳税所得额30%以上的部分一般是不能扣除的，将来是不是可以放宽一点，等等，这些都是可以进一步去探讨的问题。

　　(四)税率结构

　　再下面一个问题是税率结构，税率问题是一个非常敏感的话题。关于个人所得税税率，不是一个简单的概念，有两组概念，我也给大家解释一下。

　　1.一组概念是统一税率与差别税率。统一税率，就是不管是什么所得，税率是一样的、统一的，适用于所有所得。还有一种是差别税率，不同所得适用不同的税率。分类课征制下，差别税率比较多;在综合税制下，一般就是统一税率。统一税率本身还有是不是内部也是差别的问题。什么意思呢?比如综合所得，四项所得综合起来了，统一按照七级差额累进税率征收，你可以说它就是统一税率，因为是一个税率表;但是我又可以说还不是统一税率，因为不同数额的所得，税率是不一样的——数额少的税率低一点，数额多的税率多一点——从这个意义上，还不是完全统一的。真正意义上的统一是单一税，也就是说不管什么所得类型，不管所得的金额大小，税率都是一样的，在英文里称为flat tax。对这种做法，很多人觉得不合理，怎么可能就一个税率打遍天下?但这种做法在国际上不是非常小众的。我曾经指导过一个博士生做过单一税率的实证研究。单一税率当然不是占主流的，但是也有不少国家的个人所得税的税率就是一个税率，非常简单，当然一般都是一些小国家;不过大一点的国家像俄罗斯，甚至包括我们国家香港地区的个人所得税就是一个税率，比较简单透明。

　　我个人比较倾向于单一税率这么一个税率形式，因为税率差异大了以后，尤其是累进税率，看起来好像合理，但其实最高边际税率适用的那些人，他们有着种种办法可以规避缴税。前两天有一个朋友还在跟我聊，他问我：有没有了解现在个税最高边际税率是45%，45%这个税率，能收到多少税收?我说我不知道，我也没有这个数据来源，但是我相信国家税务总局有这个数据。我也推测，这个数字不会很大;也就是说，最高收入的人，他们早就有很多办法规避这个税率，所以，表面上写得很高的税率，实际上没有落实多少，征不到多少税的。与其这样，还不如柔和一点，把税率降得低一点;这样的话，高收入人群他们也不用动避税的脑筋了，反而收的税多一些。还有一个问题，税率太高的话，人家就要逃到别的国家去了。人是可以流动的，而且收入高的人流动性特别强，低收入的人基本上是向境外流动不了，因为没有那么强的能力。所以，关于税率问题，本身有很多可以讨论的话题，也可以做实证研究，只不过我没有这方面的深入研究。但是我想了很多，我也有一些倾向性意见。

　　2.还有一组概念叫做平均税率和边际税率。平均税率就是把各种税率算一下，就是算术平均，当然你也可以加权平均;一般就是算术平均税率，这是比较好算的。边际税率是指每增加一个单位的收入，它的税率是多少，是一个动态的，可以观察。税基变化和税率变化是有互动的，边际税率能看到税基和税率的互动;平均税率是看不到互动的，一平均下来是只一个计算数值，不管税率大小都是看到这一个税率。边际税率比较能够用于做经济分析，能看到税率对整个经济活动的人们行为的影响。关于税率结构我就大概说这些。

　　(五)免税所得

　　下面还有一个话题是关于免税的。这个话题不太受关注。我们刚才讲了那么多税制改革回顾的时候，只有在储蓄存款利息税这个地方提到了免税;其他免税项目，自从1980年立法到现在，可以说没有太大变化，只有非常微小的变化，大家都不在意的。但是我认为这个问题是值得关注的，我为之也写过一篇论文，好像是2018年写的，不过我注意到学术界对这个问题不太关心，好像我发了这篇文章之后，也没有人再发类似的文章。我觉得这个问题大家应该交流一下。为什么我觉得这个问题需要关注?

　　1.免税目的与类型

　　我想讲一下关于对一些所得免税的目的。我们为什么要免税?这是可争论的。我现在所列的五个方面的所得，是现在我们的个人所得税法，包括国务院制定的各种行政法规当中涉及的免税项目的归类。这是我自己的归类，不是法律上的表述。

　　(1)第一种情况是公益性所得，对促进和保证公共利益有帮助的那些所得;比如说重大科技成就获得的奖金，重大体育赛事比如奥运会奖牌获得者获得的奖金，当然还有环境保护、卫生等在促进公共利益方面有贡献的这些所得。目前税法规定是省部级以上单位(包括军队军级以上单位)发放的比如科学、教育、文化、体育、环保等方面的奖励所得是可以免税的。我没有做实证研究，我相信被免掉的所得应该是非常大的量，至少是不小的量，有多少我不知道。只要达到这个标准，范围又很宽，省部级以上单位发放的就可以。这个问题我后来也关注了一下，我们注意到国外典型的发达国家，比如美国、日本、英国、德国、法国这些国家，在所谓“公益性所得免税”这个问题上，是非常非常谨慎的。举个例子，美国《联邦个人所得税法》在这方面的免税有一条，而且这条说得非常具体。我刚才说的我们国家税法的那条很笼统，但是美国的《联邦个人所得税法》当中对于所谓公益性所得的优惠免税只有一个条款，那就是奥运会奖金可以免税——只提到了这个东西，其他的都没有提;而且还加了一个前提，这个前提就是：奥运会的奖金如果要免税的话，获奖者必须要把这笔奖金捐赠出去，才可以免税。大家一听就知道，其实不是免税，因为捐掉了以后就不是你的所得了。可见，美国对于个税免税所得是非常有限制的。英国的个人所得税法里根本找不到有关促进公共利益方面的所得的免税条款。德国、法国的法律里也几乎看不到这样的免税条款。为什么这些国家在这个领域里不考虑免税?难道它们认为公共利益不重要吗?显然不是的。到底是什么原因呢?这就很有意思，后来我们和一些学者交流的时候，他们认为：在个人所得税法这个领域当中，有一个基本原则就是量能负担;意思非常简单，你有所得的就得交税，不管这个所得是什么性质、怎么来的，你只要有所得就得交税，所得多的多交，所得少的少交。他们在制定税法的时候，这个原则是非常清晰的——不管什么所得都得交税。至于这个所得的性质，基本上是不管的。所以，在这些国家里，公益性所得的免税是极其谨慎的。我们是口子很大的，“省部级以上”，范围太广;所以，我觉得应当适当缩小，因为现在规定的免税范围违背了个人所得税的基本原则——“量能负担”原则。

　　我再展开一点。人家可能对我说：“你这个话好像也有道理，但是毕竟是促进公共利益，应该照顾他们。”那么我就说了：你不是已经给他们奖金了吗?给他们奖金，不就是给予鼓励了吗?为什么还要给他免税呢?为什么还要锦上添花呢?——难道不是锦上添花吗?我给你奖金不就是已经鼓励你的吗?甚至极端地讲，我觉得有些情况下，连奖金都不用给的。为什么?因为奖金也是其他纳税人交的钱。比如一个运动员得了奥运会的优秀成绩，我们为什么要给这个运动员钱呢?可以给荣誉，发一个牌子，给一个荣誉，未必要给金钱，因为钱也是大家的钱。这些钱如果用来扶贫或者做更有意义的事情，不是很好吗?你们是不是也注意到：美国这些国家，得了奥运会冠军的运动员，可能奖金不一定很多，也不一定是国家给的，可能是有些民间组织给的，不是政府给的。我们这里奖金是政府给的。所以，大家想想看，这个所得的免税是合理的吗?我是没有想得很通;这方面很有争议，我不是说我说的就是对的。这是关于公益性所得，我觉得我们这方面的免税太宽泛了。

　　(2)第二是关于补偿性所得。目前税法里列了很多条，比如干部职工的安家费、退伍军人的转业费，还有比如保险赔款——比如车子撞了，修理，保险公司赔的钱，实际上你并没有收入，因为你是先有支出后有钱，相当于打了一个对冲;保险赔款里也不完全是这样，有可能有的人实际损失不大，但是保险利益很大，你是有所得的。这方面大家可能有经验的：实际上没花多少钱，损失不大，但是保险赔得挺多的，这个时候就形成了所得。但是我们国家对这种所得是不管细节而一律免税的，也很宽泛。美国联邦个人所得税法对保险赔款所得的免税是抠得很死的，必须是一一对应的——你有多少支出，获得相应金额的补偿性的赔款是可以免税的，是抵冲你的支出的;对超过的部分要征税的。我们对这方面都是比较宽松的。

　　(3)还有一些福利性所得。我们的福利费，又说不清楚，法律上都没界定。所以，在实际执行当中，对于什么叫做福利费，口子很大;只要是福利费就给你免税了。

　　(4)还有资本性所得。这就是我们现在大家都知道的，我们买股票，把股票买进卖出，赚钱了，这个所得叫股票转让所得，是免税的。这个免税不是法定的，不是个人所得税法里规定可以免税的，个人所得税法里从来没有讲股票买卖可以免税。为什么现在是免税的呢?是因为国务院曾经出台过一个暂行规定，说中国境内股市上，主要是沪深两地的境内上市公司，在沪深股市上股票的转让所得暂免征收个人所得税。这个文件我印象中已经存在很多年了，应该有二十几年了，一直到现在还是暂免;法律里面没有依据的。当然了，如果在其他市场上交易，有股票转让的要征税，一般非股票的股权转让所得也是要征20%个人所得税的。像我们国家这样股票转让所得免税的国家也很少。有人说：不能只说股票转让所得征税，如果亏了怎么办?亏了也有做法的，比如加拿大联邦个人所得税是对资本性所得按一半计的，只要赚钱就按一半算;你不赚当然不征税了，但也不给你从税基中扣除亏损的，反正你的资本所得是按50%算应纳税所得的。他们有一个很简单的办法来解决。我们是放弃征税的，我觉得也不太合理。当然，这只是我的个人看法。为什么我这么看呢?因为股票转让所得免税违背了我前面说到的基本原理——量能负担的原则。

　　(5)国际性所得。这里的国际性所得指的就是外交人员的一些所得。根据国际规则，还有就是我们在国际交往当中的一些境外所得，可能是为了避免重复征税而给予的一些免税;这也有一定的合理性。

　　我们现在的个人所得税免税方面，大体上有这么五种类型。我觉得都可以探讨。我再讲一个：我们现在有一个收入是免税的——离休工资、离休生活补助费、退休工资。离休免税就不说了，因为离休的人越来越少;离休是1949年以前参加革命工作的人，这些人慢慢就少了。当然我不知道离休标准有没有变化。退休人员就很多了;退休的人越来越多，现在退休工资是免税的，我觉得从原理上讲也不太对，因为退休工资也是个人的所得。我后来也找到过国外所得税法，它们没有对退休工资免税;他们认为：这都是你的收入，就要交税。有人说：“我都不工作了，拿一点养老金，还要我交税?”我觉得这里还有一个问题，如果不免税的话，应该有相应的扣除。比如一个退休人员，已经没有工资了，但是有养老金，如果对其也是按照正常的标准扣除——因为我们说标准扣除是生计扣除，也就是说一年也能扣6万，跟在职人员一样——剩下的才是他/她的所得，如果扣除后没有余额那就不用交所得税了。如果有余额呢?因为有的人退休收入还不少，有的人甚至退休的钱拿的比在职的还多，所以完全免税也说不过去。这个话题，很多人会批评我的，其实这跟我也有关系，但是我在讲道理。我们要不要有那么多的免税所得项目?我这是从横向公平的角度来讲：同样有收入的人，为什么这个人交税，那个人不交?原因在哪里?这是一个敏感话题。

　　2.免税方式

　　下面一个话题：如果我们要免税的话，采取什么方式免。

　　(1)我们的免税是要申请审核?还是说只要法律里面规定就自动获得?这是一种权利?还是说要去申请?这个可以讨论。现在大部分的免税都是直接申报就免了，当然也有个别的要申请，这是一个问题。

　　(2)第二，这个免税是临时性的、阶段性的?还是永久性的?这个问题我们现在的税法都不太注意，有时候说了“暂时免税”，这个“暂时”就“暂时”了几十年，可能变成了永久，没有约束。

　　(3)还有就是，这个免税是国家统一设定?还是可以分级设定?——这里的“级”就是政府的层级;要不要给地方政府一点权力，分级控制?

　　(4)另外，免税的优惠，要不要有一个定期或者不定期的政策评估?评估的话，就是来看看到一定时期要做一些调整。

　　这些就是我在思考的问题，不一定是大家都认为很重要的问题，但这些是我们可以思考和探索的问题。

　　个税改革的未来发展方向

　　关于未来的发展方向，我刚才讲的内容里面都提到了，我就简单地提提。

　　(一)以法律确定个人所得税的征税目的与立法原则

　　我觉得未来的个人所得税制改革要法定征税目的。刚才我已经提到了，个人所得税法，既然是一部法律，就应该有立法目的;有了立法目的，我们才会有立法原则。现在个人所得税法里，这两个内容——立法目的、立法原则都没有，所以我们的税制改革有时候不太清楚为什么这么改革;大家在讨论的时候，也没有一个准绳，因为我们要凝聚共识，需要有一些基本认同的理念，如果理念完全不同的话，就变成了无谓的争吵。所以，在法律层面，把最基本的征税目的和立法原则在法律当中确定下来，就可以为我们后面的税制改革发展奠定良好的基础;要不然，就可能走回头路。改来改去，制度的稳定性、严肃性、规范性都会受到影响。

　　这个话题我稍微再展开一点，我们国家现在有18个税种，18个税种当中，税收法律条文当中明确阐明征收目的的寥寥无几，我印象当中，有目的的就是环境保护税法是有的，土地征收税条例是有的，还有城镇土地使用税，耕地占用税法好像也有，不太准确，反正很少。大的税种，增值税、消费税、营业税等等，都不谈征收目的。所以我觉得这个立法的缺失，跟我们现在所提倡的税收法定是不太吻合的，所以我觉得应该在未来税制改革当中加强这方面的内容。同时我也希望要有立法原则的约束，立法原则一方面是约束税制的建设条款的起草，同时也是凝聚大家的共识，保证税制改革的方向不出偏差。

　　(二)扩大综合征收范围

　　刚才我提到了，现在是有限综合，是混合制;还有很多所得在综合所得的范围之外，或者说，对一部分纳税人来说仍然不是综合的。接下来我相信，未来个人所得税还会进一步综合。至于什么样的步骤，可能要根据实际情况，我估计短期内也不一定会有很大动作。实际上，我觉得现在大数据已经提供了技术可能性。现在个税APP的力量太厉害了：有时候我们自己搞不清楚收入，去查一下APP里的收入，给你统计得清清楚楚——谁给你的、什么时间给你的钱，清清楚楚。有了大数据，要把各种所得加起来，是轻而易举的事情;只要有一个算法和程序就可以。所以我觉得，在未来，对于综合征收范围的扩大，只要上面决策进行的话，这个步伐会加快。

　　(三)完善税基扣除制度

　　刚才我提到了，很多维度、很多政策点可以深化、拓展和探索。这里涉及很多内容，我不一一展开了。大家有很多话题可以在这里谈。通过税基扣除，可以加载不同政策目标;当然，效果怎么样，要评估。但是我也担心，如果税基扣除制度太复杂、太多以后，会把我们的税收制度搞得很复杂。我们现在个人所得税还不是太复杂，而美国的个人所得税法，连有些专家都搞不清楚，不要说普通老百姓了。搞得太复杂以后，当然实施上比较清晰，但是执行成本也太高，征收、征管成本太高;所以这是两难的事情。

　　(四)适当降低最高边际税率

　　我觉得现在最高档45%的税率确实高了，实际效果又不太好，还不如降得低一点。比如一开始不要降得太低，现在的45%降到35%或者30%，我觉得也可以;因为30%已经不低了，你自己想想看，一个人收入里的最高档部分，一百万有三十万被征走了，肯定不低了。这个最高档税率不用太高。税基扩大一点，税率稍微低一点，这样大家总体上多交一点，整个来讲，个税收入也不少。

　　(五)完善税收优惠制度

　　刚才我已经讲了很多，涉及很多方面，可引起大家注意。

　　小结

　　最后我总结一下，个人所得税改革里的一个关键词就是“公平”。对“公平”，怎么理解?说起来就很多了。

　　1.现在学术界对“公平”的理解一般是这样的：它有不同维度，比如说有一个衡量基础——根据什么来讲公平。这个基础有两项，一个是从政府提供的公共服务当中所得到的好处，英文叫做benefits;还有一个就是不管你得到的公共服务好处有多少——因为好处说不清楚——我们就依据你的能力，英文叫做ability。所以，相应形成两大原则：一个是量益原则;一个是量能原则。这是根据什么来判断是公平还是不公平的。现在个人所得税一般都是量能原则。

　　2.第二个维度，这个“公平”是在多长时间里去考虑的：是在一个月里考虑公平?还是在一年当中考虑公平?两者其实不一样的，结果是不同的。甚至理论上、从极端角度来讲，能不能从终生角度来考虑?对两个人都从一生的角度来衡量，可能这是最公平的。但是，终生的个人所得税的公平，落实难度更大;这就是一个概念。这是长期公平和短期公平问题。

　　3.第三个维度就是，我们的公平是同等条件下的比较?还是不同等条件下的比较?所谓同等条件下的比较，我们一般叫“横向公平”。不同等条件，可以理解为能力不同或者说受益不同;如果说不同等条件下或者是不同等能力下的公平，那就是“纵向公平”。横向公平比较好说，为什么呢?只要两个人的能力一样——或者说我们把能力理解为收入的话，只要两个人收入所得一样——就交一样的税。如果两个人收入一样，交的税不一样，就违背了横向公平原则。纵向公平原则是什么呢?我们两个人的收入，有的高有的低，如果我的所得高于你的所得，高的人应该比低的人多交税。这个说起来很好说，但是具体实行就难说了：一个人年收入是一千万，一个人年收入是一百万，收入一千万的人应该比一百万的人多交税，那么多交多少是合理的?理论上就没办法讲了。为什么?理论上讲，一千万的一个人，只要比一百万的那个人多交一块钱，哪怕就是一分钱，也没有违反量能负担原则;除非再加一个原则——比例原则，就是说税负要与所得成比例的，这才对纵向公平有一定约束。所以，公平这个话题是很难说的，理论上有很多东西讲不太清楚。但是公平又很重要，因为它是个人所得税法或者个人所得税制度建立的根基。之所以很多人会对个税的一些具体制度有意见，就是觉得不公平。但是每个人又从不同角度去理解何为“公平”或者“不公平”，因此，关于个人所得税的改革就充满了争议，要达成共识是比较难的;或者说我们只能达成有限度的共识，要达成全方位的彻底的共识，几乎是不可能的。

　　今天就利用这个机会，跟大家稍微聊一聊个人所得税制度，包括它的发展过程、它的一些核心问题的探讨，做一些简单的交流，仅代表我个人一些不成熟的想法。

　　问答

　　提问：现在有一个情况，人在境外，比如说香港，这个人的香港公司在当地交16.5%的利得税，这个是固定的;除此之外，据说由于这个人现在的居民身份是在国内的，到国内还要交个人所得税，但是多少比例目前不太清楚。您有这方面的信息吗?

　　朱为群：这个要看类型，到底是什么性质的所得。我们刚才讲了，现在中国个人所得税是分类的;是工资薪金的还是股权转让的?不同所得类型不完全一样，这个很难笼统地讲。内地和香港的税收安排我没有太深入了解，从一般角度上讲，应该互相可以免的：你那边交了，这边就可以不交或者只是补差，不可能出现重复征的，一般是这样的。国与国之间也是这样的，有抵免的，当然要通过协定的办法解决;国与国之间是通过税收协定，不同国家之间还不一样。

　　提问：请问您知道目前有关税制改革的流程是什么吗?

　　朱为群：税制改革的流程也是有的，只不过一般公众不是那么清晰或者说政府也不会非常明确地告诉大家。一般来说，改革有一个事先探讨;探讨以后，一般他们会去关注学术界的讨论，或者说他们税务机关内部或者有些立法部门也会开一些座谈会——根据不同时期的国家发展的要求，或者有主要领导人的意见，他们会开一些座谈会、有些调研，总体来讲是调研。然后有一套程序的。还有一些是通过人大代表或者政协委员的议案或者提案或者建议等，觉得有必要进行改革的时候，会启动行政系统内部关于改革的征求意见和讨论，然后再提交到国务院常务会议，常务会议如果对这个立法的基本草案定了以后，就提交到全国人大，然后进入人大的审议过程。人大的审议过程比较复杂，有的时候，即使提交到人大以后，也要纳入立法计划;有的时候十几年都有可能推不出来，比如前些年搞的税收基本法，后来就搁浅了。有各种可能的，因为有很多不确定因素，只不过我们确确实实不太了解。

　　提问：听说增值税是对各个商品制作环节流程多次征收，这符合事实吗?

　　朱为群：对，多次征收;理论上讲是按照增值额征的，只是对每个阶段、每个环节增加值部分征税。实践当中不是算这个增加值;税法在实际执行的时候，上一环节交过的税到下一环节是可以抵的，有一个抵税机制——所谓的销项税减进项税，通过税款的抵免机制解决重复征收问题。当然，实际过程当中，因为抵税有很多条件、很多限制，所以有可能并没有完全解决重复征税问题。

　　提问：您是否能谈谈中美之间的税收制度比较?

　　朱为群：这个题目比较大，我可能笼统地讲，因为两个国家之间税制结构不一样——我说的是美国联邦层面，美国的州、地方层面就不说了;我们要比的话，只是从国家层面、中央层面来讲。美国联邦税制的主要税种是个人所得税，不像我们主要税种是增值税;美国联邦政府是不征收增值税的。美国是各个州里征收销售税，各个州自己立法。所以，美国的税制跟我们完全不同。说得简单一点，美国联邦政府的税制是以个人所得税为主，是直接税，直接由个人交的，比较透明;老百姓感受特别深。中国的税收制度主要是通过增值税，增值税是一个间接税，由消费者最终承担;而消费者往往感受不到，因为我们买东西的时候，不知道里面包含多少税。现在有些发票上是注明的——你买了多少钱的东西，里面有多少税——以前是完全模糊的，不清楚。增值税属于间接税，不太透明;但是美国的主要税种——个人所得税，相对来说，老百姓感受度比较高一点。

　　提问：网上经常流传一种说法，就是比尔·盖茨、巴菲特等美国巨富把自己的财产捐献给慈善机构，是为了避税。这种说法符合事实吗?您对他们的捐赠行为怎么看?

　　朱为群：美国这些富翁，确实有大量财产是做捐献的;他们成立自己的基金，我觉得有避税的考虑，但是我认为这不是他们的主要动机。实际上，比尔·盖茨他们曾经有一个公开信之类的，呼吁政府向他们征税。所以我们要注意，这些人到了巨富的时候，其实主要考虑的还不一定是规避税收问题。当然里面会有通过慈善少交税的情况。我觉得应该鼓励他们多捐赠，因为他们也用不掉，也不要浪费;政府征了他们税以后也是用于公益，如果他们的慈善机构能够促进公共服务，不是也挺好吗?所以，我觉得不用把富翁的慈善捐赠和税收对立起来，其实都是一种公共利益的促进;对这些富人，应该宽容一些。其实他们也用不了多少，让他们按照自己的意愿去献给慈善机构，慈善机构如果能够运行良好，对社会是有帮助的。

　　提问：您认为主张多交税的美国富豪们,是意识形态驱动的缘故吗?

　　朱为群：这个不太好说，我觉得可能跟他们的价值理念有关系，因为他们这些富豪通常都是信基督教的;可能跟信仰有关系，跟意识形态的关系可能还不是特别大。

　　提问：未来在移民出境时是否可能对个人所得税缴纳情况进行核查，是否已经有这方面的讨论或准备?

　　朱为群：这个问题在讨论当中。您可能想问，将来出国以后，会不会对您有一个清算?这在美国是有的，美国有这样的制度——美国的富人离开美国到了其他国家以后，美国会有一种处理办法，是有这样的税制的。我们国家也在研究，但是现在没有这方面的法规。

　　提问：看中美税制是不是也可以理解成各自鼓励什么，例如增值税就是偏生产?您觉得当我们强调拉动内需，产能过剩，外部环境变化，这块会有偏向性调节吗?

　　朱为群：中美税制的问题也很有意思，我在二十年前做税制研究的时候，非常关注中美税制。美国的税制鼓励消费，不鼓励储蓄的;我们国家的税制是鼓励储蓄，不鼓励消费，因为我们是要消费就要征税。增值税就是消费税，所以我们国家是向消费征税，消费得多，交税就多;如果不消费，储蓄起来，税就交得少，这样整体上促进了储蓄。对于这方面，美国在上世纪90年代，学术界包括政府部门都有过一些探讨，要把他们的税基从income(所得)转移到消费，这个提议到现在都没有做。他们意识到美国储蓄率很低——上世纪90年代的时候，美国人均储蓄率只有4%左右;美国人就是吃光用光，消费理念与中国不一样。所以，中国税制更多地是鼓励储蓄，美国的税制是更多地鼓励消费。

　　提问：有一种说法，税收的二次分配功能可以促进更多的公平，参照的就是二次分配后基尼系数的降低。据说我国的二次分配后基尼系数反而上升了，这是否属实?朱老师如何看待?

　　朱为群：我个人看法是，基尼系数是一个结果;对于贫富差异，这个系数本身我觉得可以说明一定的问题，但是这个数字本身并不代表公平的程度。我觉得这个指数在衡量公平的时候是有一点问题的。你不能简单看两个人的收入多少。比如A和B两个人，两个人收入差异很大，一个人年薪三千万，一个人年薪三十万;年薪三千万的人据说现在是基金经理，好的基金经理年薪三千万，一般的人年薪三十万，其实也还可以。但是如果你把年薪三十万和年薪三千万的人放在一起，你会觉得差异很大，基尼系数看起来就不好看。三千万的基金经理赚这么多钱，有其合理性。有巨大差异的两个人群或者两种工种的性质，有时候是合理的;现在一定要强行把他们拉平的话，反而是不合理的。所以，直接把基尼系数本身用来表示公平，我觉得是打问号的，可能会很武断，而且会伤害市场机制本身的公平性。有的人就是贡献大，按贡献分配、按劳分配，一定是有差异的;如果把差异完全缩小了或者抹去了，这个按劳分配机制或者按贡献分配的机制不就被破坏了吗?适度干预是可以的。所以，我不太赞成缩小收入差距这个说法，因为这个说法太可以让人有无穷的想象力。你说要缩小差距的话，我问你：缩小到多大差距是合理的?是不是每个人收入一样就是合理的?你说“每个人的收入还是要保持差距的，只不过差距不能太大”，我就问你：多大程度的差距是合适的?你就没法讲了。所以，收入再分配上，要把收入拉平，这本身在理论上就讲不清楚。我觉得与其讲缩小差距，还不如讲我们要对最穷的人的收入有一个最基本的保障;如果把这个事情做好了，其实相对的收入差距是应该保留的。我们要真正做的是解决绝对贫困问题，而不用过度关注相对贫困，因为相对贫困或者相对差距永远会存在;哪一天你采取极端方法，把每个人的收入都拉平了，不知道一夜之间又会变成什么样，肯定会面目全非。

　　所以，收入差距是不可能消除的，也没必要消除。我们真正要关注的不是差距本身，而是社会当中最贫穷的人——这个贫穷是绝对贫穷，也就是说最需要社会去关注的，也是最低生活保障等制度，这才是大家需要去关注的问题;然后我们用富人的钱去解决这个问题，我认为是有正当性的，社会才不会出现偏离;这样的话，穷人也从富人的造富当中得益，他们也不会仇富。贫富之间要有一个良好的状态，所以我们既要善待穷人，某种程度上，我们也要善待富人，不要造成对立。这是我的一个基本想法。

　　提问：如何判断一国税收制度的优劣?有哪些评判标准?

　　朱为群：这在理论上有标准，一般就是公平、效率。但是刚才讲了，公平的衡量上会不一样，效率倒是有一个统一的说法——我们只要能够促进资源的有效配置，这个制度就比较好。我们在征税的时候也要保护税源，保护税基，不要伤害税本，能够让它可持续，这是从效率的角度来讲的。关于公平，前面讲过了，其实公平更重要。

　　提问：着眼于规则的“平等待人”和着眼于结果的“使人平等”这两种公平观，您认为是如何在统一税率和差别税率上体现的?统一税率确实具有更高的经济效率，但是对于贫富悬殊的社会，您还是认为采用统一税率优于采用差别税率吗?

　　朱为群：“平等待人”的问题，我以前有很多思考，我是比较赞成平等待人的规则，因为对大家都一样——不管你什么情况，我们平等待人。所以，我倾向于统一比例税率，不管你收入高低，都一样的税率。统一比例税率，比例上是一样的，看起来好像没有体现量能负担，但是最后收的钱是不一样的。比如说一个年薪一千万的人，按照10%征税，和一个年薪十万的人，同样按照10%征税，交的税不一样：一千万的人交一百万，十万的人只要交一万。不要看比例是一样的，但是实际份额当中，在总的税额的大盘子里，还是收入多的人交得多，所以并没有违背量能负担的原则。这是我个人的看法。而且效率比较高：统一税率，没有什么做避税的空间，税制简单透明，也不要那么多税收筹划;富人和穷人，收入不一样的人，大家都一样。我可能比较理想化，但是我觉得，至少从理论上、在逻辑上讲，统一比例税率挺好的，也有很多国家是这么做的。

　　提问：中国的税负和发达国家比，是重还是轻?

　　朱为群：这个问题不是一个很好回答的问题。因为要比的话，就得有一个比的基础，而且我们比，不能只是看税收收入的大小——比如美国一年征多少税，中国一年征多少税，绝对数额拿出来比的话，我相信美国收入肯定多;有人说，不如按照比例，按照美国税收占GDP的比例有多少，中国税收收入占多少比例，用一个相对数来衡量，是不是可以解决问题呢?也不完全是。什么叫税负重?如果说政府征税以后，所干的事情都是老百姓愿意让干的，而且老百姓认为政府干得非常好、觉得非常满意，从这个意义上讲，你觉得税负重吗?比如说，我的收入80%都交给政府了，但是政府把我大部分问题都解决掉了，我只需要解决一点点问题就可以了，那我觉得也不重。所以，我们在考虑税负轻重的时候，要从性价比的角度考虑，不能只是看孤立的数字;要从收和支以及支出带来的公共服务对照的角度去思考这个问题。当我们这样思考问题的时候，我们对数据本身的比较要有谨慎的态度。比如说，你把两国税收占GDP之比的数字看一看，一算出来，“中国的税负还不高，只有GDP的30%，你看瑞典加起来是占GDP60%的税，中国的税负是低的”——你会做出这个判断。这个判断有问题，瑞典征60%的税，但是福利也是很高。如果两个数字相比的话，要有一个基础——我们两个国家政府提供的公共服务是大体相当的;在这个前提下，我们来看哪个国家的税负比例高，如果这时候高，那就是高。

　　什么叫税?这也大有文章。有的东西换一个名字，不叫税了——比如现在交的医疗保险，我们不说是税，而是费，那么统计口径里算成税还是不算成税?不算成税，算税负的时候就比较轻了;算成税，税负就多了。所以，不同国家之间，同样性质的收入形式，口径上得保持一致，这样在比较的时候才有统一依据。

　　总之，税负比较，不是简单拿一个数字就可以看出哪个高哪个低，这个有点复杂;当然也不是复杂到什么程度。宏观税负的问题，几年前我专门做过研究，所以有些思考。最近因为减税降费已经进行这么多年了，总体来讲税负还是降低了。

　　提问：能不能讲一下税负和通货膨胀之间的联系?

　　朱为群：应该说通货膨胀本身也是一种税，是一种隐性的税。政府通过发放过多货币，实际上是降低你的货币实际支付能力，是一种隐性的税，叫做“通货膨胀税”。这个数字一般没有统计，不纳入统计。实际上每个国家多多少少都会有这个东西，而且很难算。现在货币是政府垄断的，哪一天政府不能垄断货币了，比如以后区块链技术发达、比特币或其他民间加密货币能够完全变成真正意义上流通的、去中心化的货币，政府不再控制货币发行的话，那时候这个问题可能就不存在了。