阿姆斯特朗&麦金太尔：塞内加尔处于债务危机边缘，西非面临动荡？

　　西非正在动荡。过去五年，布基纳法索、马里和尼日尔发生多次政变，目前掌权的军政府正在拆解国家机构。即使他们在压制民众，也在向日益壮大的叛乱分子丢失领土。随着这些叛乱团体在中萨赫勒地区更加根深蒂固，它们开始威胁贝宁、科特迪瓦、加纳和多哥等沿海国家。

　　但在这一动荡中，塞内加尔仍是一个民主国家，其强大机构大多能胜任治理。该国拥有经验丰富的公务员队伍，在透明高效的财政管理方面有良好记录。2024年，塞内加尔面临严重政治危机，当时即将离任的政府拒绝交权，但独立的宪法委员会和积极的公民社会阻止了违宪推迟选举。塞内加尔基本上是法语西非唯一一个政府仍对公民负责的主要国家;其稳定向邻国传递信号，表明民主治理既可取也可实现。

　　然而现在，塞内加尔正面临自身的生存威胁。2025年2月某一天，该国从被视为非洲最稳定经济体之一，瞬间变为最脆弱之一，因为发现总统迪奥马耶·法耶的前任马基·萨勒隐藏了大量债务。该国债务与国内生产总值之比从低于75%飙升至超过132%。在该国两大政治领导人最近决裂之际，塞内加尔正试图与国际货币基金组织谈判新计划。若无援助，塞内加尔可能违约。

　　来自国际货币基金组织和世界银行的少量债务减免支持将迅速帮助恢复平衡。另一方面，沉重的债务负担将耗尽资源，用于急需的公共服务、基础设施和经济发展举措。除了削弱塞内加尔治理能力外，这种结果还将在俄罗斯试图利用混乱招募新代理人的关键时刻，在整个西非制造新的政治和安全脆弱性。

　　隐藏的数字

　　过去五年，军政权在中萨赫勒国家夺权，科特迪瓦选出一位83岁的第四任总统并禁止反对派候选人参选，多哥通过宪法改革维持二十年王朝统治。但塞内加尔设法保持稳定和问责。2024年，公民社会行为体和独立司法机构借助政治学家易卜拉希马·法尔和凯瑟琳·莉娜·凯利所描述的塞内加尔民主“肌肉记忆”——数十年动员捍卫制衡——确保选举按计划进行。一对年轻改革者(法耶和现任国民议会议长的 fiery 人物乌斯曼·松科)在第一轮决定性胜利中击败了萨勒钦点的候选人。

　　直到2025年2月，塞内加尔经济前景大多乐观，在新冠疫情后强劲复苏。近年来，塞内加尔扩大了优质公共服务覆盖面，缩小了学校入学性别差距，并显著降低婴儿死亡率。新碳氢化合物项目预计将允许政府增加对道路、能源和水的投资。

　　但法耶接替萨勒后，其政府委托对国家财政进行独立审计，以查明公共债务规模，此前有异常传闻。2025年2月12日公布的审计结果令人震惊：它揭示了2019年至2023年间未报告的约70亿至130亿美元债务。显然，在萨勒第二个任期内，他大幅增加政府借贷和支出以追求违宪第三任期，同时故意在法律要求的公共会计中向议会错误报告债务数字。

　　巨额债务未被注意，因为塞内加尔总统府和财政部将其隐藏起来，未向国民议会、国际货币基金组织和世界银行报告，通过将未记录贷款置于账外。但后两个机构在非法债务累积中发挥了作用。自1990年代以来，国际货币基金组织和世界银行一直是塞内加尔的长期发展伙伴，做出大量技术和财政承诺以促进增长和减少贫困。最近的是国际货币基金组织18亿美元贷款方案和世界银行3亿美元预算支持。当时，这些机构有足够证据发现异常，却继续为萨勒政府提供融资。

　　根据塞内加尔与国际货币基金组织的方案，该多边贷款机构本应拥有政府财政和金融数据的完全电子访问权，从而密切监测金融活动。塞内加尔当局被要求每三至六个月提供电子报告，这往往使国际货币基金组织对政府财政的监督比该国议会自身享有的更详细。这种差异令人遗憾，但绝非罕见。非洲各地的议员和部委官员经常向世界银行官员寻求比本国财政部提供的信息更详细的政府财政信息。

　　据国际货币基金组织半年审查显示，早在2021年6月，塞内加尔向国际货币基金组织的报告就出现了红旗，显示达喀尔请求修改借款和财政平衡方面的绩效标准;2022年6月的一次审查甚至完全豁免了绩效标准。到2023年夏季，随着萨勒面临日益强烈的公众要求在其任期结束时下台，国际货币基金组织本已标记出严重报告不一致。尽管国际货币基金组织对塞内加尔记录有大量访问权(无疑被混合合法数据、所谓伪造和重大遗漏的报告误导)，国际货币基金组织和世界银行仍在2023年向塞内加尔提供额外资金：5月，世界银行批准额外3亿美元预算支持以维持基本公共服务;6月，国际货币基金组织批准达喀尔新的18亿美元贷款方案，立即拨付2.79亿美元。

　　萨勒很可能将2023年6月的拨款作为隐性抵押，说服西非经济货币联盟区域债务市场等其他贷款方继续提供更多贷款。2023年下半年，塞内加尔当局向国际货币基金组织提交的内部文件清楚显示过度借贷。在2023年12月的公开方案审查中，国际货币基金组织指出2023年至2024年间塞内加尔发生了融资“转变”，但声称这一转变构成“对塞内加尔债务水平无实质影响的债务管理操作”。

　　最好的情况是，国际货币基金组织未能履行其角色所必需的监督。最坏的情况是，它受到压力增加贷款以帮助萨勒维持权力。在国际货币基金组织报告以高度异常方式承认并合理化过度融资、将其粉饰为“预防性流动性缓冲”中，有一些后者的证据。西方伙伴，尤其是法国，肯定有理由更偏好萨勒而非法耶和松科。萨勒是坚定的西方盟友，而法耶和松科则以主权主义纲领竞选，并威胁退出法国支持的区域货币。在法国迅速失去非洲盟友给俄罗斯之际，保持塞内加尔亲近本应是优先事项。

　　债务炸弹引爆

　　国际货币基金组织和世界银行正推动达喀尔进行重组谈判。然而，它们尚未采取措施调整塞内加尔的债务偿付，或调查自身在加剧危机中的作用;它们只是要求塞内加尔建立统一的债务管理部门，并等待信贷紧缩迫使其回到谈判桌。与此同时，萨勒的继任者法耶和松科因其政权罪过而受到严厉惩罚。塞内加尔迅速膨胀的债务问题笼罩其政府，迫使他们放弃降低电价和燃料价格的承诺，冻结数十个计划基础设施项目的资金，实施紧缩措施(如将医疗支出减少近20%)，并争相寻求新融资。

　　更糟的是，债务危机在改革派二人之间制造了裂痕。松科采取主权主义路线，反对债务重组(未提出有说服力的替代方案)，而法耶倾向于与国际货币基金组织谈判。5月，这一争执炸毁了他们的联盟。法耶解除松科总理职务;松科恢复议会席位，并以165名议员中132票当选议长。由此产生的机构危机使塞内加尔行政部门与立法部门对立。后者有权阻挡总统试图通过的任何预算立法或债务重组框架。松科6月警告，即使塞内加尔进入“涉及解散议会的危机……也永远不会有与国际货币基金组织的协议”。

　　随着塞内加尔行政和议会部门陷入僵局，该国债务继续增长，解决选项缩小。然而，这一僵局也反映了塞内加尔机构的实力和独立性，这些机构由持续的包容性辩论滋养。它凸显了一个被新一代参与振兴的民主国家的健康。

　　当邻国领导人坚持认为威权统治对其国家稳定必要时，塞内加尔的民主作为重要反驳，并对其公民和领导人施加积极压力以寻求类似自由。流亡的西非公民社会领袖经常前往达喀尔攻读研究生学位、调查和准备人权侵犯报告，并召开公民自由会议。在西非农村地区正经历深化虐待和忽视之际，值得注意的是，这些自由远超塞内加尔首都。几年前，当马里人和塞内加尔人沿法莱梅河动员抗议金矿开采对其造成的破坏时，两国政府的反应截然不同。马里部队站在矿主一边，殴打和拘留活动人士，而塞内加尔的法耶发布法令，暂停河流550码范围内的所有采矿活动。

　　双赢解决方案

　　塞内加尔面临两个糟糕选项：以更差条件借更多钱偿债，或在新的国际货币基金组织方案下重组。法耶面临来自松科领导的议会和公众的巨大压力，不要追求重组：“重组”一词已带有臭味，松科称其为“耻辱”。重组可能涉及极不受欢迎的措施，如取消燃料补贴和降低教师工资。对许多塞内加尔人而言，重组让人想起国际货币基金组织在1980年代和1990年代强加的灾难性结构调整方案，这些方案限制了政府自主权，导致卫生和教育等关键部门削减，却未显著使塞内加尔摆脱债务和依赖循环。但6月底，松科软化了对重组的反对，可能为总统竞选铺路，打开通往痛苦重组的大门，这必然会让法耶看起来糟糕。

　　如果塞内加尔不重组贷款，其巨额且非法获得的债务可能摧毁经济。一些公共工资已拖欠，养老金和能源补贴可能很快面临削减，这些事件可能引发骚乱和更广泛动荡。如果机构僵局持续，它可能开始侵蚀塞内加尔民主。国际货币基金组织已对危机负有一定责任。而现在，其官方坚持要求向债权人全额偿还，正危及塞内加尔的宏观经济稳定，并削弱政府提供医疗和教育、从农业转向制造业以及投资急需公共基础设施的能力。

　　为将塞内加尔拉回边缘，华盛顿应推动国际货币基金组织和世界银行承担重大损失。2027年至2031年，塞内加尔应向国际货币基金组织支付本金、利息和费用约8.91亿美元;同期欠世界银行债务偿付约13.7亿美元。这些数字加起来恰好相当于这两个机构2023年向塞内加尔提供的20亿美元，当时本应明显不应提供。对国际货币基金组织和世界银行约20亿美元债务的减免可将该国外部债务偿付减少16%，使其仍面临可观但更易管理的支付。

　　国际货币基金组织和世界银行应取消这些支付。这些机构的主要股东，尤其是华盛顿和巴黎，应敦促它们支持取消，并争取其他股东支持。国际货币基金组织和世界银行可能认为，新石油收入和增加财政压力(即提高税收和降低燃料补贴)将允许塞内加尔继续偿债。他们错了。过去三年，石油收入令人失望，其中大部分可能已作为未来销售抵押。大幅提高税收和降低补贴的收入将破坏国家稳定。

　　尽管董事会成员可能辩称债务减免树立坏先例，但国际货币基金组织和世界银行已在更大规模上帮助阿根廷，2004年两组织的重债穷国债务减免倡议已向塞内加尔提供广泛豁免，以将债务负担减至可持续水平。取消塞内加尔债务偿付对这些国际机构而言损失微不足道，它们——不同于塞内加尔——可寻求其他来源的特殊补充。除协助达喀尔外，这一减免将惠及巴黎和北京(其两大双边债权人)，允许该国履行对它们的支付。巴黎有兴趣稳定塞内加尔债务以防止更广泛传染。塞内加尔债务危机威胁更大的区域经济集团——西非经济货币联盟，其共享货币由法国财政部担保。

　　喘息空间将允许塞内加尔领导人重新执政，并在急需稳定的地区巩固稳定。它还将帮助国际货币基金组织和世界银行在这些机构日益受到怀疑之际，维持其诚信声誉。

　　达喀尔还必须对非法债务负责的塞内加尔行为体展开调查。迄今，法耶拒绝这样做，可能因为担心其政府可能不得不暴露或起诉未来需要其支持的政治人物。为激励塞内加尔调查自身机构，国际组织的重大债务减免可取决于对非法债务进行公开调查，以确保此类危机不再发生，并使该国机构更加问责。

　　前萨赫勒非洲联盟高级顾问埃尔-加西姆·瓦内深谙良好治理如何防范冲突，他对我们指出：“支持一个始终致力于宪政治理和民主原则的国家的成本，远低于管理一旦扎根的不稳定的成本。”债务豁免将帮助保护塞内加尔的成就;没有它，该国可能陷入债务陷阱多年甚至数十年。该地区将失去其民主锚点。

　　作者简介：汉娜·雷·阿姆斯特朗是专注于西非和平与安全的作家和政策顾问。 约翰·麦金太尔曾在世界银行工作超过20年，包括2000年至2004年担任塞内加尔国家主任。

　　西非正在动荡。过去五年，布基纳法索、马里和尼日尔发生多次政变，目前掌权的军政府正在拆解国家机构。即使他们在压制民众，也在向日益壮大的叛乱分子丢失领土。随着这些叛乱团体在中萨赫勒地区更加根深蒂固，它们开始威胁贝宁、科特迪瓦、加纳和多哥等沿海国家。

　　但在这一动荡中，塞内加尔仍是一个民主国家，其强大机构大多能胜任治理。该国拥有经验丰富的公务员队伍，在透明高效的财政管理方面有良好记录。2024年，塞内加尔面临严重政治危机，当时即将离任的政府拒绝交权，但独立的宪法委员会和积极的公民社会阻止了违宪推迟选举。塞内加尔基本上是法语西非唯一一个政府仍对公民负责的主要国家;其稳定向邻国传递信号，表明民主治理既可取也可实现。

　　然而现在，塞内加尔正面临自身的生存威胁。2025年2月某一天，该国从被视为非洲最稳定经济体之一，瞬间变为最脆弱之一，因为发现总统迪奥马耶·法耶的前任马基·萨勒隐藏了大量债务。该国债务与国内生产总值之比从低于75%飙升至超过132%。在该国两大政治领导人最近决裂之际，塞内加尔正试图与国际货币基金组织谈判新计划。若无援助，塞内加尔可能违约。

　　来自国际货币基金组织和世界银行的少量债务减免支持将迅速帮助恢复平衡。另一方面，沉重的债务负担将耗尽资源，用于急需的公共服务、基础设施和经济发展举措。除了削弱塞内加尔治理能力外，这种结果还将在俄罗斯试图利用混乱招募新代理人的关键时刻，在整个西非制造新的政治和安全脆弱性。

　　隐藏的数字

　　过去五年，军政权在中萨赫勒国家夺权，科特迪瓦选出一位83岁的第四任总统并禁止反对派候选人参选，多哥通过宪法改革维持二十年王朝统治。但塞内加尔设法保持稳定和问责。2024年，公民社会行为体和独立司法机构借助政治学家易卜拉希马·法尔和凯瑟琳·莉娜·凯利所描述的塞内加尔民主“肌肉记忆”——数十年动员捍卫制衡——确保选举按计划进行。一对年轻改革者(法耶和现任国民议会议长的 fiery 人物乌斯曼·松科)在第一轮决定性胜利中击败了萨勒钦点的候选人。

　　直到2025年2月，塞内加尔经济前景大多乐观，在新冠疫情后强劲复苏。近年来，塞内加尔扩大了优质公共服务覆盖面，缩小了学校入学性别差距，并显著降低婴儿死亡率。新碳氢化合物项目预计将允许政府增加对道路、能源和水的投资。

　　但法耶接替萨勒后，其政府委托对国家财政进行独立审计，以查明公共债务规模，此前有异常传闻。2025年2月12日公布的审计结果令人震惊：它揭示了2019年至2023年间未报告的约70亿至130亿美元债务。显然，在萨勒第二个任期内，他大幅增加政府借贷和支出以追求违宪第三任期，同时故意在法律要求的公共会计中向议会错误报告债务数字。

　　巨额债务未被注意，因为塞内加尔总统府和财政部将其隐藏起来，未向国民议会、国际货币基金组织和世界银行报告，通过将未记录贷款置于账外。但后两个机构在非法债务累积中发挥了作用。自1990年代以来，国际货币基金组织和世界银行一直是塞内加尔的长期发展伙伴，做出大量技术和财政承诺以促进增长和减少贫困。最近的是国际货币基金组织18亿美元贷款方案和世界银行3亿美元预算支持。当时，这些机构有足够证据发现异常，却继续为萨勒政府提供融资。

　　根据塞内加尔与国际货币基金组织的方案，该多边贷款机构本应拥有政府财政和金融数据的完全电子访问权，从而密切监测金融活动。塞内加尔当局被要求每三至六个月提供电子报告，这往往使国际货币基金组织对政府财政的监督比该国议会自身享有的更详细。这种差异令人遗憾，但绝非罕见。非洲各地的议员和部委官员经常向世界银行官员寻求比本国财政部提供的信息更详细的政府财政信息。

　　据国际货币基金组织半年审查显示，早在2021年6月，塞内加尔向国际货币基金组织的报告就出现了红旗，显示达喀尔请求修改借款和财政平衡方面的绩效标准;2022年6月的一次审查甚至完全豁免了绩效标准。到2023年夏季，随着萨勒面临日益强烈的公众要求在其任期结束时下台，国际货币基金组织本已标记出严重报告不一致。尽管国际货币基金组织对塞内加尔记录有大量访问权(无疑被混合合法数据、所谓伪造和重大遗漏的报告误导)，国际货币基金组织和世界银行仍在2023年向塞内加尔提供额外资金：5月，世界银行批准额外3亿美元预算支持以维持基本公共服务;6月，国际货币基金组织批准达喀尔新的18亿美元贷款方案，立即拨付2.79亿美元。

　　萨勒很可能将2023年6月的拨款作为隐性抵押，说服西非经济货币联盟区域债务市场等其他贷款方继续提供更多贷款。2023年下半年，塞内加尔当局向国际货币基金组织提交的内部文件清楚显示过度借贷。在2023年12月的公开方案审查中，国际货币基金组织指出2023年至2024年间塞内加尔发生了融资“转变”，但声称这一转变构成“对塞内加尔债务水平无实质影响的债务管理操作”。

　　最好的情况是，国际货币基金组织未能履行其角色所必需的监督。最坏的情况是，它受到压力增加贷款以帮助萨勒维持权力。在国际货币基金组织报告以高度异常方式承认并合理化过度融资、将其粉饰为“预防性流动性缓冲”中，有一些后者的证据。西方伙伴，尤其是法国，肯定有理由更偏好萨勒而非法耶和松科。萨勒是坚定的西方盟友，而法耶和松科则以主权主义纲领竞选，并威胁退出法国支持的区域货币。在法国迅速失去非洲盟友给俄罗斯之际，保持塞内加尔亲近本应是优先事项。

　　债务炸弹引爆

　　国际货币基金组织和世界银行正推动达喀尔进行重组谈判。然而，它们尚未采取措施调整塞内加尔的债务偿付，或调查自身在加剧危机中的作用;它们只是要求塞内加尔建立统一的债务管理部门，并等待信贷紧缩迫使其回到谈判桌。与此同时，萨勒的继任者法耶和松科因其政权罪过而受到严厉惩罚。塞内加尔迅速膨胀的债务问题笼罩其政府，迫使他们放弃降低电价和燃料价格的承诺，冻结数十个计划基础设施项目的资金，实施紧缩措施(如将医疗支出减少近20%)，并争相寻求新融资。

　　更糟的是，债务危机在改革派二人之间制造了裂痕。松科采取主权主义路线，反对债务重组(未提出有说服力的替代方案)，而法耶倾向于与国际货币基金组织谈判。5月，这一争执炸毁了他们的联盟。法耶解除松科总理职务;松科恢复议会席位，并以165名议员中132票当选议长。由此产生的机构危机使塞内加尔行政部门与立法部门对立。后者有权阻挡总统试图通过的任何预算立法或债务重组框架。松科6月警告，即使塞内加尔进入“涉及解散议会的危机……也永远不会有与国际货币基金组织的协议”。

　　随着塞内加尔行政和议会部门陷入僵局，该国债务继续增长，解决选项缩小。然而，这一僵局也反映了塞内加尔机构的实力和独立性，这些机构由持续的包容性辩论滋养。它凸显了一个被新一代参与振兴的民主国家的健康。

　　当邻国领导人坚持认为威权统治对其国家稳定必要时，塞内加尔的民主作为重要反驳，并对其公民和领导人施加积极压力以寻求类似自由。流亡的西非公民社会领袖经常前往达喀尔攻读研究生学位、调查和准备人权侵犯报告，并召开公民自由会议。在西非农村地区正经历深化虐待和忽视之际，值得注意的是，这些自由远超塞内加尔首都。几年前，当马里人和塞内加尔人沿法莱梅河动员抗议金矿开采对其造成的破坏时，两国政府的反应截然不同。马里部队站在矿主一边，殴打和拘留活动人士，而塞内加尔的法耶发布法令，暂停河流550码范围内的所有采矿活动。

　　双赢解决方案

　　塞内加尔面临两个糟糕选项：以更差条件借更多钱偿债，或在新的国际货币基金组织方案下重组。法耶面临来自松科领导的议会和公众的巨大压力，不要追求重组：“重组”一词已带有臭味，松科称其为“耻辱”。重组可能涉及极不受欢迎的措施，如取消燃料补贴和降低教师工资。对许多塞内加尔人而言，重组让人想起国际货币基金组织在1980年代和1990年代强加的灾难性结构调整方案，这些方案限制了政府自主权，导致卫生和教育等关键部门削减，却未显著使塞内加尔摆脱债务和依赖循环。但6月底，松科软化了对重组的反对，可能为总统竞选铺路，打开通往痛苦重组的大门，这必然会让法耶看起来糟糕。

　　如果塞内加尔不重组贷款，其巨额且非法获得的债务可能摧毁经济。一些公共工资已拖欠，养老金和能源补贴可能很快面临削减，这些事件可能引发骚乱和更广泛动荡。如果机构僵局持续，它可能开始侵蚀塞内加尔民主。国际货币基金组织已对危机负有一定责任。而现在，其官方坚持要求向债权人全额偿还，正危及塞内加尔的宏观经济稳定，并削弱政府提供医疗和教育、从农业转向制造业以及投资急需公共基础设施的能力。

　　为将塞内加尔拉回边缘，华盛顿应推动国际货币基金组织和世界银行承担重大损失。2027年至2031年，塞内加尔应向国际货币基金组织支付本金、利息和费用约8.91亿美元;同期欠世界银行债务偿付约13.7亿美元。这些数字加起来恰好相当于这两个机构2023年向塞内加尔提供的20亿美元，当时本应明显不应提供。对国际货币基金组织和世界银行约20亿美元债务的减免可将该国外部债务偿付减少16%，使其仍面临可观但更易管理的支付。

　　国际货币基金组织和世界银行应取消这些支付。这些机构的主要股东，尤其是华盛顿和巴黎，应敦促它们支持取消，并争取其他股东支持。国际货币基金组织和世界银行可能认为，新石油收入和增加财政压力(即提高税收和降低燃料补贴)将允许塞内加尔继续偿债。他们错了。过去三年，石油收入令人失望，其中大部分可能已作为未来销售抵押。大幅提高税收和降低补贴的收入将破坏国家稳定。

　　尽管董事会成员可能辩称债务减免树立坏先例，但国际货币基金组织和世界银行已在更大规模上帮助阿根廷，2004年两组织的重债穷国债务减免倡议已向塞内加尔提供广泛豁免，以将债务负担减至可持续水平。取消塞内加尔债务偿付对这些国际机构而言损失微不足道，它们——不同于塞内加尔——可寻求其他来源的特殊补充。除协助达喀尔外，这一减免将惠及巴黎和北京(其两大双边债权人)，允许该国履行对它们的支付。巴黎有兴趣稳定塞内加尔债务以防止更广泛传染。塞内加尔债务危机威胁更大的区域经济集团——西非经济货币联盟，其共享货币由法国财政部担保。

　　喘息空间将允许塞内加尔领导人重新执政，并在急需稳定的地区巩固稳定。它还将帮助国际货币基金组织和世界银行在这些机构日益受到怀疑之际，维持其诚信声誉。

　　达喀尔还必须对非法债务负责的塞内加尔行为体展开调查。迄今，法耶拒绝这样做，可能因为担心其政府可能不得不暴露或起诉未来需要其支持的政治人物。为激励塞内加尔调查自身机构，国际组织的重大债务减免可取决于对非法债务进行公开调查，以确保此类危机不再发生，并使该国机构更加问责。

　　前萨赫勒非洲联盟高级顾问埃尔-加西姆·瓦内深谙良好治理如何防范冲突，他对我们指出：“支持一个始终致力于宪政治理和民主原则的国家的成本，远低于管理一旦扎根的不稳定的成本。”债务豁免将帮助保护塞内加尔的成就;没有它，该国可能陷入债务陷阱多年甚至数十年。该地区将失去其民主锚点。

　　作者简介：汉娜·雷·阿姆斯特朗是专注于西非和平与安全的作家和政策顾问。 约翰·麦金太尔曾在世界银行工作超过20年，包括2000年至2004年担任塞内加尔国家主任。