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从海洋自由到海洋霸权:威尔逊海洋政策构想的转变
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从海洋自由到海洋霸权:威尔逊海洋政策构想的转变

从海洋自由到海洋霸权:威尔逊海洋政策构想的转变
2017-07-22 14:30:45
来源:世界历史 作者: 曲升
关键词:世界历史 点击: 我要评论
威尔逊海洋政策构想中的海洋自由和海洋霸权看似前后不一,实则互为表里,二者共同服务和服从于美国国家利益需要和争夺世界领导地位的战略目的,其现实主义本质不言自明。

  第三,威尔逊海洋政策构想虽然落空了,但在美国海洋政策和战略发展史上并非毫无贡献和意义。威尔逊任期内大力扩张海军的举措,为此后华盛顿会议期间美国争取与英国平起平坐海军力量条约的地位奠定了实力基础。他宣扬海洋自由的理想主义激情,则给世人留下了美国积极捍卫海洋自由的正面形象,成为日后美国在世界海洋政治领域发挥作用、介入国际海洋争端可资利用的宝贵“软实力”。

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从海洋自由到海洋霸权:威尔逊海洋政策构想的转变

从海洋自由到海洋霸权:威尔逊海洋政策构想的转变

2017-07-22 14:30:45
来源:世界历史 作者: 曲升
威尔逊海洋政策构想中的海洋自由和海洋霸权看似前后不一,实则互为表里,二者共同服务和服从于美国国家利益需要和争夺世界领导地位的战略目的,其现实主义本质不言自明。

  经历了19世纪后期的经济快速发展以及美西战争和第一次世界大战,美国已经崛起为世界大国。在追求世界领导地位的征途中,海洋对于美国经济、政治和军事的战略重要性日益凸显。从一定意义上讲,打破英国主导了近两个世纪之久的世界海洋秩序,重塑一个由美国主导的新海洋秩序,是通向世界霸权的必由之路。这一任务历史性地落在了美国第29届总统伍德罗·威尔逊的肩头。海洋政策在威尔逊外交、战略思考和政策实践中的重要性,主要反映在以下三个方面:第一,威尔逊做出美国参战的决策与美国海上中立权利遭到破坏有直接关系;第二,一战期间,在威尔逊推动下,美国政府推出和实施了庞大的海军建设计划,很快成为仅次于英国的世界第二海军大国;第三,威尔逊强调海洋自由原则,在重塑战后世界秩序的“十四点”计划中,把它列在第二点以示对其的重视程度;巴黎和会期间又与英国展开了激烈的海军问题谈判。

  根据比利安娜·希森-塞恩(Billiana Cicin-Sain)和罗伯特·W.内彻(Robert W.Knecht)的界定,广义的美国海洋政策概念由两部分组成:与本国海洋相关的美国利益与利害关系,以及与全球海洋相关的美国的利益和利害关系。本文所论的威尔逊的海洋政策是狭义的,仅与全球海洋事务相关,却具有重大的国家战略和国际政治意涵。总体上看,威尔逊的海洋政策思想中存在着海洋自由和海洋霸权两种构想和追求。探析两者之间的关系,是研究威尔逊海洋政策的题中应有之义。然而,国内外学界的既有成果大多是对威尔逊海洋政策的粗线条描述和介绍,不仅未能清晰地归纳威尔逊海洋自由构想、海洋霸权追求的具体内容、来龙去脉,也未能恰当地处理二者之间的关系。美欧学者的研究强调威尔逊的海洋自由构想,一般是高度评价其创新性和进步性,并为其付诸东流表示惋惜。这种观点最早出现在1928年英国学者J.M.肯沃斯(J.M.Kenworthy)和乔治·杨格(George Young)的著作中,并为21世纪的美国学者所继承。中国学者则往往走向另一极端,大而化之地将美国海洋政策、海洋战略定性为“霸权”,并据此判定威尔逊的海洋政策构想和实践也是追求霸权。事实上,海洋自由和海洋霸权两种追求并存于威尔逊海洋政策构想之中,但在政策实施过程中威尔逊暗自放弃了海洋自由构想,并把海洋政策重心转向与英国争夺海洋霸权。本文基于原始档案,归纳威尔逊海洋自由构想的形成过程和主要内容,描述海洋政策的转变过程,并揭示影响这一转变的决定性因素及转变的实质。

  一、 威尔逊海洋自由构想的形成

  美国传统的海洋政策原则为“自由中立主义”(principle of liberal neutrality),基于中立国国家角色定位,要求最大限度地扩大中立国的海上权利,最大限度地限制交战国的海洋权利。这种国家身份认同和海洋政策主张,萌芽于殖民地时代,确立于独立战争和共和国早期外交实践,并高度凝缩于美国人的“海上私人财产豁免”的主张中。一直到19世纪末20世纪初,这一原则始终对美国外交政策发挥着决定性的影响,可谓根深蒂固、深入人心。就连雄才大略、信奉海权论的西奥多·罗斯福总统亦未能跳出这一传统观念的窠臼。威尔逊的海洋政策构想是美国海洋政策发展承上启下的转折点——在达到历史上“自由中立主义”海洋政策顶峰的同时,开启了追求海洋霸权的新征程。前者集中体现在威尔逊的海洋自由构想方面。

  与传统相比,威尔逊海洋自由构想的“自由主义”或理想主义色彩更加浓厚,与其“自由国际主义”的国际联盟计划紧密相连。该构想从萌生到最终放弃,大致经历了三个阶段。第一阶段始于1914年8月一战爆发,止于1915年7月“卢西塔尼亚号”事件,是构想初步酝酿时期。在一年左右的时间内,威尔逊竭力维护美国传统的中立权利,同时,在调停欧洲争端的过程中提出“海洋自由计划”,把海洋自由提上了议事日程。第二阶段始于1915年7月“卢西塔尼亚号”事件,止于1917年1月威尔逊的“没有胜利者的和平”演说,是构想基本形成时期。此间,威尔逊通过一系列公开演说和外交信件,特别是1916年5月27日对“实现和平联盟”(the League to Enforce Peace)的演说、1917年1月22日国会“没有胜利者的和平”的演说,提出并阐释了国联框架内的“绝对海洋自由”构想,在政策话语层面实现了国家国际角色定位由中立国向全球“自由卫士”、“世界领袖”的转换。但美国参战后,出于军事战略的考量,威尔逊暂时搁置了海洋自由议题。第三阶段始于1918年1月8日的“十四点”演说,中经10月的“十四点”注解,止于1919年4月国联盟约出炉。此间,威尔逊为争取国际社会对其海洋自由构想的认可,进行了真诚而艰苦的努力,却遭到国内外的激烈批评,这暴露了海洋自由构想内在的种种弊病。在这种情况下,威尔逊自动放弃了海洋自由构想,并顺势把海洋政策重心转向追求海洋霸权。需要预先指出的是,在海洋自由构想演进的同时,威尔逊的海军扩张政策行动也齐头并进,奠定了海洋政策重心转移的实力和心理基础。

  “海洋自由计划”是威尔逊幕僚爱德华·M.豪斯(Edward M.House)上校1915年春在欧洲调停过程中提出来的,主要包括四个方面的内容:(1)违禁品仅限于真正战争物品,其他一切物品均应视为自由货;(2)由商船从事的贸易,无论属于中立国还是交战国,只要不运载违禁品,均可在领海之外的水域自由进行;(3)中立国商船甚至可以不受阻碍地驶入交战国港口,除非该港口处于敌国军舰真正而有效的封锁之下;(4)军舰只能以防卫为目的,即阻止敌对武装力量登陆以及维持主要港口的开放。由此不难看出,“海洋自由计划”的目的是要维护美国的战时海上中立贸易利益。恰如豪斯私人文件编著者查尔斯·西摩尔(Charles Seymour)所指出的,“海洋自由计划”的本质诉求是美国传统的海上私产豁免原则。所以,它是威尔逊进一步勾画海洋自由构想的基础性内容之一。

  美国的“海洋自由计划”并不为欧洲交战双方所接受。随着德国无限制潜艇战的实施,尤其是1915年5月“卢西塔尼亚号”事件的发生,围绕该计划展开谈判的政治条件荡然无存。美国决策者由此认识到,局限于传统中立政策框架根本无助于海洋政策目标的实现。为铲除军国主义和海洋霸权,实现持久和平,美国有必要对自己的国家角色和政策话语进行调整。关于“卢西塔尼亚号”事件后威尔逊对美国国家身份的重塑和外交政策话语的转换,学术界已经进行了较为深入的研究。这些研究清晰地表明:威尔逊通过一系列公开讲话,重新阐释美国的传统与特性,成功地使美国的国际形象从先前的“共和榜样”和“自由典范”转换为“自由卫士”和“世界领袖”;通过对德国“敌人”形象的建构,用军事准备话语替代了先前的中立权利话语。威尔逊在重塑国家身份、转换政策话语和设计国际联盟的过程中,始终没有停止对海洋自由问题的思考,并提出了内嵌于国联的海洋自由构想。此一构想包含在一系列外交文件、私人信函,尤其是公开演说中,综合起来看,主要包括三个方面的内容。

  第一,海洋自由是和平的先决条件、国联的基本宗旨之一。1915年底,威尔逊指示即将出使欧洲的豪斯:美国的唯一关切是未来世界和平及其保证条件,这些基本保证条件包括裁军以及一个确保所有国家不受侵略并维持海上绝对自由的国际联盟。1916年5月16日,威尔逊给豪斯的信中重申这一立场:建立一个以维护海洋自由和防止任何违背条约或没有警告就发动战争等行为为宗旨的普遍联盟,是和平的先决条件。他强调,海洋自由原则对美国非常重要,必须把海洋自由纳入战后国际秩序的构想当中。1917年1月22日,威尔逊在参议院发表题为“没有胜利者的和平”的演讲,进一步把“海洋自由”列入他所说的维护持久和平的四大原则中,与“门罗主义”(民族自决)、国际合作(集体安全)、民主合法政府等量齐观。演说中,威尔逊如此阐述海洋自由思想:“海洋自由意味着每一个国家都拥有自由利用世界贸易之开放通道的权利”;“海洋通道必须在法律和事实上都是自由的,和平时期和战争时期皆然;海洋自由是实现和平、平等与合作的必要条件”。他强调:“这些都是美国的原则、美国的政策……人类的原则,这些原则必胜。”

  第二,基于法治主义国际秩序观,强调海洋自由的国际法原则地位。在1915年10月的一次公开演说中,威尔逊强调:“我们不会规避麻烦,我们将恪守和平得以建立的根基。和平只能建立在古老的、普遍接受的国际法原则之上。”1916年1月底芝加哥演说中,威尔逊又称:“在这场斗争中,国际法和国际礼让的伟大原则并未被搁置,美国作为最伟大、最强大的非交战国,始终寻求并坚持那些指导国家间关系的崇高标准”。他强调:美国有义务“在一个法律原则已遭破坏的世界上维护国际法的原则——不是技术性原则,而是涉及正义和人类的国与国之间的根本原则”。基于法治主义国际秩序观,在1916年2月24日写给一位参议员的信中,为阻止国会通过有关限制美国公民乘坐交战国武装船只旅行的决议,威尔逊表达了这样的立场:“考虑到这样一点是十分重要的:容许权宜之计取代原则的情况一旦发生,做出更大退让的大门就不可避免地被打开了……国际法完整而精美的构造,将丧于吾辈之手,化为点点碎片。”

  第三,从变革国际法、实现海军合作和政治合作三个方面实现海洋自由。1916年5月27日,威尔逊对“实现和平联盟”发表演说,号召以“各国的普遍合作”去维护海洋自由和防止战争。这是威尔逊首次提出通过国际合作实现海洋自由的思路。1917年1月22日,威尔逊在参议院的演说集中阐述了“实现海洋在任何情况下都真正自由和共有”的问题。威尔逊提出了三个层面的设想:国际法层面上,“必须对现行国际规则进行根本性反思”,以便重新界定海洋自由概念;军事层面上,“维护海洋的自由和安全与限制海军军备和全球海军合作紧密相连”;政治层面上,实现国际合作,认为如果各国政府抱着达成相关协定的真诚意愿,“不管是定义海洋自由,还是保证海洋自由,都不成其为难题”。

  以上梳理表明,在美国正式加入一战之前,威尔逊已经基本形成了内嵌于国联的海洋自由构想。该构想从理论层面阐释了海洋自由对于世界和平和国际法秩序的重要意义和地位,从实践层面提出了落实这一构想的三大任务,具有一定的理论创造性和历史进步意义。但其本质诉求仍是传统的海上私人财产豁免原则,与此时美国的中立国国家角色定位和海上中立贸易的国家利益诉求是一致的。美国参战后,实际国家角色转变为交战国,打败德国成为美国的最高国家利益和威尔逊外交政策思考的焦点;况且,从实战的角度考虑,对德国实施封锁是赢得战争的基本手段。在美国已经加入对德国封锁的情况下,如果大肆宣扬海洋自由势必作茧自缚。所以,美国参战后,威尔逊暂时搁置了海洋自由议题。在威尔逊海洋政策的“空档期”,美国一方面与欧洲盟国大规模进行海上贸易,大发战争财;另一方面,把威尔逊提出的通过限制海军军备实现海洋自由的设想和建议置于脑后,大规模建设海军,在经济和军事上均获利甚丰。

  不过,威尔逊海洋政策“空档期”是短暂的。俄国社会主义革命的胜利,苏维埃政权发布《和平法令》、公开秘密外交文件等揭露战争帝国主义性质、呼吁和平的行动,这些因素都迫使威尔逊加快公布美国的战争目标和战后世界和平计划,以便争取政治上的主动和国际话语主导权。在这一背景下,海洋自由话题再次被提上威尔逊的外交议程。1918年1月8日,威尔逊正式向国会发表演说,提出了关于战争目标与和平条款的“十四点”计划,主要包括公开外交、公海自由、平等贸易、削减军备、民族自决、国际联盟等内容。其中,“海洋自由”作为世界新秩序构想的重要组成部分,被置于“十四点”计划的第二点。威尔逊对海洋自由构想的重视程度,由此可见一斑。该点明确提出:“在领海以外的公海上,无论和平或战争时期,航行须绝对自由。只有为执行国际公约而采取国际行动时才可以封锁海洋的一部分或全部”。自此,威尔逊把实现其海洋自由构想的意愿昭告天下。

  二、 对海洋自由构想的放弃

  1918年10—11月预停战会议期间,威尔逊为了争取国际社会对其海洋自由构想的认可,进行了真诚而艰苦的努力。不过,对威尔逊海洋自由构想的批评之声亦是此起彼伏。

  为回应欧洲战胜国代表对美国和平方案的质询,1918年10月,“十四点”官方注解出笼。这一临时抱佛脚的产物对“十四点”第二点中的“航行”概念作了进一步说明,罗列了三种可能的情况:一是普遍和平时期;二是国际联盟为了执行国际条约而参加的普遍战争时期;三是不涉及违反国际条约的有限战争时期。注解认为,第一种情况下的海洋自由、第二种情况下国联集体对破坏盟约的国家进行全面封锁,均不会引起严重争议;第三种情况下,国际联盟应严守中立,必须在国际法上清楚和明确地规定交战国和中立国的权利,以保证中立国的权利不受交战国的侵犯。注解再次强调海洋自由构想对于国联计划的“内嵌”,特别指出该点“建议应与有关建立国际联盟的第十四点合并起来解释”。

  1918年10月25日,豪斯上校抵达巴黎参加预停战会议。威尔逊指示给豪斯的目标,是争取欧洲盟国承认“十四点”作为和会的基础。当其中的海洋自由内容遭到英法的质疑和反对时,威尔逊表示:“我不会同意参加一个不包括海洋自由议题的和平谈判,因为我们已发过誓言,不仅与普鲁士军国主义为战,而且与任何地方的军国主义为战。”根据他的指示,豪斯在11月1日约见英方会议代表,并告之:“除非(英国首相)劳合·乔治对‘海洋自由’做出某些合理的让步,盎格鲁—撒克逊团结一致的希望将会终结;美国曾因海洋权利问题在1812年与英国开战,1917年她再次走向与德国的战争也是因为同一问题”。豪斯再次强调:美国人民不会同意把自己舰船航海的条件——无论平时还是战时——交由英国政府或任何其他政府来决定。在11月3日的最高战争委员会上,豪斯又称:威尔逊总统坚持认为,(十四点中的)第一、二、三和十四点本质上是美国对和平计划提出的条件,他不可能对此做出让步。

  面对美国的压力,法国首先表示接受海洋自由原则。随后,英国也表示“十分愿意就海洋自由问题展开讨论”,认为“这一极其重要的问题,只有通过最自由、最开明的观点交换,才能得到令人满意的解决。”不过,威尔逊想得到的是欧洲国家对其海洋自由构想明确无误的接受。他再次示意豪斯告知欧洲人:“如果他们拒不接受海洋自由原则,那么,我们将动用我们现有的装备,建立起一支在我们资源能力范围内的且我国人民渴望已久的强大海军——他们应该相信这是确定无疑的!”不过,在事关核心利益的问题上,英国的态度同样强硬。劳合·乔治表示:“英国即便花光最后一畿尼(英国货币单位,价值约105镑),也要维持一支领先于美国或任何其他大国的海军;没有任何一位采取不同立场的内阁官员还能在政府中待下去!”正如一位英国与会代表所观察的,海洋自由问题几乎使会议破裂。为确保会议继续进行,并实现国联计划,豪斯只能做出让步,同意了最高战争委员会1918年11月4日给威尔逊总统的备忘录,保留了欧洲国家就海洋自由问题进行自由讨论的要求和权利。

  众所周知,海洋自由条款最终并未被纳入《国际联盟盟约》。对此,学术界有一种解释,认为是欧洲人从中作梗所致,欧洲人趁威尔逊暂时离会返国之机把海洋自由原则从国联盟约中删除了。这种解释与历史事实不符。1919年1月18日,巴黎和会开幕。法国在其提出的会议程序计划中,明确地把海洋自由列入议事议程;英国在其盟约草案中也提议采取措施“尽力争取并维护过境通航自由(freedom of transit),并公平对待所有国联成员国的贸易”。这表明,欧洲国家是准备兑现海洋自由原则的诺言的。相反,之前高调宣扬海洋自由的威尔逊在其撰写的三份盟约草案中,只字未提海洋自由问题。这表明,在巴黎和会开幕之初,威尔逊虽未明确声明却实际上暗自放弃了自己的海洋自由构想。

  从坚决追求国际承认到自动放弃,威尔逊在两个多月的时间内完成了自己海洋自由构想政策的巨大转变,可谓果断而迅速。究其原因,主要是因为他认识到这一构想已不能适应他本人提出的领导世界的国家新使命和新定位,而促使威尔逊得出这种结论的,则是当时国内外政界和学界对其海洋自由构想的激烈批评。这些异议主要包括以下几个方面。

  第一,威尔逊未能与时俱进地从国际法技术层面对海洋自由进行具体而明确的界定。国际海洋法编纂和实践的历史进程表明,海洋自由的实现绝非单纯依靠国际法原则的抽象宣示,尚需从技术层面对国际法实践做出具体而细微的规定,从而增强海洋自由的可操作性。19世纪末20世纪初,随着潜艇、飞机等新型战争装备的出现和总体战时代的到来,建立在帆船时代、有限战争条件下的传统海洋自由的某些具体原则已显过时,需要从法律技术层面对海洋自由原则加以细化,形成新的海战法规,方能保证海洋自由原则的落实。威尔逊虽然意识到重构海战规则对于实现海洋自由的重要性,却始终未实质性地开展这方面的工作。当时率团访美的英国海军大臣埃里克·格蒂斯(Eric Geddes)要求威尔逊对“海洋自由”做出解释,结果,威尔逊的回答让他得出这样的结论:美国最高行政领导人的相关立场“显然不成熟”,仅是一个与国际联盟有着模糊联系的笼统概念。

  第二,绝对海洋自由主张违背了近一个世纪以来为国际社会普遍接受的海洋自由机制的精义。据罗伯特·基欧汉(Robert O.Keohane)和约瑟夫·奈(Joseph S.Nye)的考察,19世纪中期以来,世界海洋问题领域内形成的经典海洋自由机制确立了一些海洋利用的国际优先原则和普遍标准,比较好地调节了各国在利用海洋时所产生的矛盾。他们指出,经典海洋自由机制与英国的海洋霸权并行不悖,而英国成为海洋自由原则主要保护人和执行者的一个重要原因,是“英国运用其权威的稳健和睿智更为可靠”。其实,第一次世界大战期间就有学者指出,大英帝国在海洋战争法及海上警察角色成功的秘密,在于其“在相互冲突的要求和权利之间追求中庸之道(via media)”和达成妥协的“持续不断的努力”。换言之,经典海洋自由机制的精义在于确立一些普遍接受的原则,以实现交战国权利和中立国权利间的微妙平衡。然而,威尔逊站在中立国立场上,要求在法律上和事实上、和平时期和战争时期海洋都必须是自由的。这种绝对海洋自由主张固然可以最大限度地保护中立国的战时海上贸易权利,却罔顾战争条件下交战国享有的拦截、临检、封锁等合法权利。对此,威尔逊政府农业部部长戴维·F.休斯顿(David F.Houston)批评道:“(威尔逊)所谈的海洋自由是不恰当的,战时海洋自由的主张,本人实在闻所未闻……战争期间,没有任何大国不去动用自己的海军,以阻止敌国获取物资供给,或者保护自身的物资供给。战时一切商品的自由流通是不可想象的。”

  第三,绝对海洋自由主张与国联集体安全构想难以兼容。威尔逊构想中的国际联盟是建立在公开外交、海洋自由、门户开放、民族自决、集体安全等原则上的,其中集体安全为最核心的原则,被规定为国联的宗旨和使命。但批评者指出,绝对海洋自由原则与集体安全宗旨格格不入。“十四点”计划公布后,纽约大学学者厄尔·W.科雷克拉夫特(Earl Willis Crecraft)在《纽约时报》撰文指出:国联为国际共同体利益而动用某种海上武力时,不应该设置削弱其武力效果的任何障碍;而基于中立国立场所界定的陈旧海洋自由规则,就是这种障碍;此外,一战的经历表明,美国已不可能在如此大规模的战争中保持中立,所以,“国联应引入新则”取代旧规。此外,英国学者朱利安·科贝特(Julian Corbett)于1918年出版了小册子《国联与海洋自由》,比较深入地论证了绝对海洋自由主张与集体安全宗旨之间的逻辑失洽。其要点是:国联为实现防止战争或降低战争破坏性的宗旨,必须具有强制力,必须以海军大国的支持为后盾;战争状态下,国联若贯彻绝对的海洋自由原则,就剥夺了海军存在的必要性,因而不可能赢得海军大国的支持;若把绝对海洋自由原则附加给国联,就无法在世界范围内实施针对盟约破坏国的海上堵截,而这是国联限制战争破坏性的最有效、最常用和最人道的手段。总之,在国联显然不可能彻底消弭战争的客观现实下,把海洋自由“作为(国联)计划的一条,实乃画蛇添足和自相抵牾”。

  上述颇具声势的质疑和批评,多是基于对历史经验的深刻洞察和对未来的理性预见,可谓持之有故、言之成理,对威尔逊的冲击很大,成为推动其暗自改变海洋政策构想的重要因素之一。对此,威尔逊在1919年9月19日的公开演说中曾以“自嘲”的口吻予以承认,认为上述批评所界定的海洋自由概念是一种比他“本人或其他任何人此前所能想到的更好的解决方案。”

  对于威尔逊海洋自由构想种种缺陷之症结,美国学者爱德华·布里格(Edward H.Buehrig)曾有这样的归纳:在国家角色定位和政策话语转变的情况下,威尔逊疏于对美国传统海洋自由主张的改造,未能成功将其纳入新外交政策思考,致使海洋自由徒然停留在口号层面,这是导致威尔逊海洋自由构想“失败”的重要原因。与其不同,笔者认为,对威尔逊海洋自由构想结局的界定不是“失败”,而是“放弃”和“转向”,因为这是威尔逊在认识到自己的海洋自由构想与国家角色和国家利益不适应后主动做出的政策选择。

  三、 海洋霸权构想的实践

  如果说威尔逊对其海洋自由构想的放弃是突然的、几无征兆的,那么,他正式转向海洋霸权的进程则是缓慢的、有迹可循的。

  威尔逊及其幕僚都成长于扩张主义思潮泛滥的年代,深受特纳“边疆学说”和马汉“海权论”的影响。马汉海权论与先前“自由中立主义”的海洋政策思想不同,不再以美国的中立作为立论的出发点,而是雄心勃勃地把目标锁定在追求世界霸权;不排除生产、航运、殖民地等海洋经济利益的意义,但更强调强大海军和主动控制海洋对于历史进程和国家繁荣的决定性影响。海权论顺应了美国崛起为世界第一经济大国的现实和在更广阔的国际舞台上重塑国家角色地位的需要。因此,它一经问世便赢得军政各界的一片欢呼和追捧,形成了一批主张“海军至上”的马汉主义者,这其中就包括时任助理海军部部长、后来成为总统的西奥多·罗斯福。老罗斯福认为,随着国力的增强和国家利益的拓展,美国必须参与国际事务,其方式就是效仿欧洲外交和维持全球均势,这是由美国“在东边与西边分别与欧洲和亚洲跨海相接的事实所决定的”;“美国人要么选择做二流国家,要么建立一支强大的海军。”总之,随着海权论的诞生和老罗斯福的上台,把美国海军改造成一支进攻性力量和使美国成为世界一流海军大国的思想,逐渐融入正在形成中的国家角色想象和战略文化之中。

  第一次世界大战的严峻形势进一步凸显了海军的战略地位,致使海权论在美国军政界广受欢迎。威尔逊周围也环绕着一批海权论者,其本人也难免受其影响。还是学院学者时,威尔逊就认为:“迄今为止我们依然固守于狭隘的大陆,是不合时宜的。我们应该来到广阔的大海,在这里,国家是竞争者,我们不能再独居一隅!”在威尔逊的海洋自由构想中,“海上通道自由”的主张与马汉的理论一脉相承。此外,威尔逊认为,追求国家强大与追求自由并不矛盾,因为美国会“运用自己的力量”积极促进自由的事业。可见,在威尔逊这里,从削减海军的呼吁转向海军扩张的实际行动,从追求海洋自由转向追求海洋霸权,并不存在什么思想上和人事上的障碍。

  基于海权论和海洋霸权思想,善于塑造国家国际角色并据此灵活调整现实外交政策的威尔逊,在第一次世界大战期间并未践行限制海军的议程,而是走上了大力扩张海军的道路。“卢西塔尼亚号”事件后,威尔逊开始敦促海军总委员会制订新的造舰计划。1915年12月7日,威尔逊在国情咨文中宣读了海军总委员会的计划,要求国会授权“在5年之内,建造10艘无畏级战舰、6艘战斗驱逐舰、50艘驱逐舰艇、15艘远洋潜、85艘海岸潜艇”以及大量其他各类舰船。海军上将乔治·杜威(George Dewey)等人更是野心勃勃,“力促建立一支绝不屈尊世界第二的海军”,放言美国舰队“应该与世界上最强大舰队并驾齐驱”。

  在威尔逊本人及海军官员的极力推动下,美国国会于1916年8月通过了《1916年海军法案》,计划在未来三年内建造16艘巡洋舰、10艘战列舰、50艘驱逐舰和67艘潜艇。这是截至1916年美国历史上最大规模的海军建设法案,象征着美国朝向世界海洋霸主的目标迈出了坚定的一步。美国参战后,威尔逊又推动组建庞大的商船队、护航队和海军航空兵的计划。该计划若如期完成,美国海军将在种类的齐全性和装备的先进性方面大大缩小与英国的差距。然而,海军部门并未满足于此。1918年10—11月间,《纽约时报》披露了美国海军总委员会仍在制订中的海军扩建计划的若干要点:斥资6亿美元建造两倍于1916年计划中的超无畏级战舰和战列舰;到1920年,海军规模达到1917年的两倍,届时将拥有800艘舰船,追平甚至超过英国海军。威尔逊总统在1918年10月15日的内阁会议上,同意推动海军总委会的计划,并在动身前往欧洲之前的国情咨文中宣布了对该计划的支持。值得注意的是,美国海军总委员公布海军扩建计划恰值德国战败已成定局、战争即将结束之际,其与英国争夺世界海洋霸主的意图昭然若揭。正如美国海军部部长约瑟福斯·丹尼尔斯(Josephus Daniels)后来所写的:“威尔逊奔赴巴黎,决意实现那古老的雄心……即必须一劳永逸地终结一个强大国家统治海洋的历史”。

  预停战会议期间,美国代表团在争取海洋自由构想国际承认时遭到质疑和反对。这使威尔逊进一步认识到:在英国控制海洋的情况下,不可能通过一场国际会议一劳永逸地实现海洋自由,取得与英国平起平坐的海军地位是更实际可行的政策选择。1918年12月20日,威尔逊在与英国驻法国大使爱德华·史坦利(Edward Stanley)的谈话中表示:他希望与英国之间不会存在什么分歧,但海洋自由问题和殖民地问题,是两大分歧隐患;鉴于英国拥有分布广泛的领地,他承认皇家海军的巨大权力;但同时指出,美国也应拥有一支这样的海军,因为美国拥有漫长的海岸线。史坦利得出结论:“很明显,随着德国海军的消失,(威尔逊总统)对英国海军力量心的担忧也在增长。”显然,此时此刻,威尔逊已在思考转变其海洋政策。由于威尔逊并未公开宣布放弃其海洋自由构想,舆论界虽已探出威尔逊海洋政策的霸权意味,却不能将二者明确地区别开来。《纽约时报》1919年2月2日报道说:此前,威尔逊政府声称的“海洋自由”始终让外界不解其意,即便那些与之有着重大利益关联的他国政治家们对威尔逊及其顾问的确切立场亦始终困惑不解;如今,美国和会代表团已经提出了海洋自由“公式”,其第一要点为“不允许任何国家拥有足以单独控制海洋的强大舰队”。报道指出,该点并非无的放矢,而是“剑指英国”。

  已嗅到威尔逊意欲颠覆英国海洋霸权味道的英国人决定进行反制,他们的基本策略是将美国削减海军建设计划作为英国签订《国联盟约》的前提条件。英国首相劳合·乔治明言,在与(威尔逊)总统就美国海军建设计划达成完全谅解之前,他无意在什么国联盟约上签字。1919年3月末,美国海军部部长约瑟福斯·丹尼尔斯访问英国,就美国海军建设计划试探英方态度。英国海洋大臣罗斯林·韦斯特—威姆斯爵士(Sir Rosslyn WesterWemyss)对美国舰队超越英国成为世界第一的想法感到震惊,认为这会导致“无法想象的后果”;他强调,英国必须维持世界上最强海军地位,美国必须削减海军建设计划。劳合·乔治也表示:“英国不能同意任何其他国家拥有(相当于英国海军的)优势”,并建议两国就美国海军规模展开磋商,以达成协议。

  在英美海军问题谈判开始之前,丹尼尔斯向豪斯上校征求建议。豪斯认为,“英国将长期拥有比美国强大的海军的想法是完全不能接受的”,但鉴于英国将海军问题与批准国联挂钩的局面,双方必须达成某种妥协,即在国联框架内两国海军将保持大体相当的水平。

  为了从理论上阐述国联框架内美国拥有与英国同等强大海军的政策主张,1919年4月7日,美国海军上将本森(W.S.Benson)代表海军总参谋部撰写了《美国的海军政策》备忘录,递呈威尔逊总统。备忘录首先指出:海军政策是协助美国实现其国际使命的手段;美国肩负着捍卫自身利益同时推动世界福祉的国际使命;目前,美国最伟大的国际理想在于维护国家间正义的国际联盟。而后,备忘录从实力政治的思路,论证了美国拥有与英国同等强大海军的必要性:“国联是通过大国联合而运行的,其决议需通过各大国代表会议达成……拥有实力,尤其是国际关系中最为有效的海上实力,将赋予美国的倡议被采纳的更大可能性和意义……国联必须强大,强大到足以在必要情况下约束其最强大的成员国……在国际化的武装力量中,必须存在一支由一国组成的与英国海军实力旗鼓相当的单一编队。这样的编队,加上国联武装力量的协助,将有能力执行国联针对任何大国的命令。美国有满足这种需要的雄心壮志……一个稳定的国联,或任何其他稳定的海洋法律和安全体系,需要两支同等强大的海军……随两支同等强大海军而来的英美相互尊重,将极大推动和平时期和战争时期一体适用的公海海洋法的确立”。

  不难看出,该备忘录集理想主义、国际主义诉求与现实主义、实力政治思想于一体,对国联框架下美国拥有与英国同等强大海军的论证,介于集体安全和海洋霸权两种思路之间,但难掩理想主义外衣下追求美国扩张海军实力和海洋霸权的实质。该备忘录得到了威尔逊的首肯,标志着威尔逊海洋政策构想重心由海洋自由向海洋霸权转变的完成。

  不过,威尔逊要求英国承认美国拥有同等强大海军的设想并未实现。对于巴黎和会期间英美海军争论的结果,美国海军部部长丹尼尔斯是这样描述的:“约翰牛未能从山姆大叔那里得到对英国(海军)优势权利的承认,或者达成(美国)停止建设世界上最强大海军计划的协议……而英国则坚持了其国家宗教——对七大洋的主宰。”他认为,双方“打了个平手”,均未从对方那里占到便宜。

  至此,威尔逊海洋政策的两种构想均告落空——既没有把自己主张的海洋自由原则写入国联盟约,以获得世界性承认,也未能从英国那里争得对美国拥有同等强大海军权力的同意。这种结果引发了国内对其国联构想的激烈反对。共和党参议员威廉·E.博拉(William E.Borah)的观点具有代表性,称国联盟约“是英国人三个世纪外交生涯中取得的最大外交胜利”,并质问:“英国在这一联盟中放弃了什么?她在什么上有所让步?……她屈从于海洋自由了吗?……她放弃了拥有最大海军的权利要求了吗?”民主党参议员詹姆斯·里德(James Reed)也对英国在国际社会中的巨大权力表示担忧:“大英帝国形成对国联的控制性影响,是完全可能的。”总之,两党基本一致的看法是,威尔逊的国联构想既未实现海洋自由,亦未为美国建立强大海军提供国际法保障,英国的海洋霸权依旧。这是他们结成反国联跨党派同盟的重要政治基础。

  1919年9月底,威尔逊中风几近丧命,已无力主导国内政局。11月19日,美国参议院经过三轮投票,最终否决了《凡尔赛条约》与《国联盟约》。至此,威尔逊试图将其海洋构想付诸实践无疾而终。

  对威尔逊海洋政策构想从海洋自由到海洋霸权转变历程的考察,可以得出如下几点结论:

  第一,威尔逊始终是从国家利益和国际角色定位的高度思考海洋政策的。对此,欧美学者对威尔逊海洋自由构想的评价过于关注其国际自由主义色彩,而无视其存在的缺陷和不足,并因此未能揭示出威尔逊暗自放弃其海洋自由构想的动因。

  第二,威尔逊海洋政策思想中存在着海洋自由和海洋霸权两种构想和诉求,并在实践中经历了重心由前者向后者的转变。海洋自由构想与以国际联盟为中心的新国际秩序观相连,具有浓重的理想主义色彩;海洋霸权构想与海权论一脉相承,其现实主义本质不言自明。从表面上看,威尔逊海洋政策构想中的海洋自由和海洋霸权前后不一,实则互为表里,共同服务和服从于美国国家利益需要和争夺世界领导地位的战略目的,并随形势变化在威尔逊总体海洋政策构想和实践中占有不同的地位。

  第三,威尔逊海洋政策构想虽然落空了,但在美国海洋政策和战略发展史上并非毫无贡献和意义。威尔逊任期内大力扩张海军的举措,为此后华盛顿会议期间美国争取与英国平起平坐海军力量条约的地位奠定了实力基础。他宣扬海洋自由的理想主义激情,则给世人留下了美国积极捍卫海洋自由的正面形象,成为日后美国在世界海洋政治领域发挥作用、介入国际海洋争端可资利用的宝贵“软实力”。

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