争议中的磨合：大湄公河区域治理中的中国形象(上)

　　2018年1月10日，第二次澜湄领导人峰会在金边举行。在不到两年时间里，澜湄合作机制已经建成水资源合作中心、澜湄环境合作中心、全球湄公河研究中心、澜湄合作专项基金、执法安全合作中心等次区域合作平台。中方承诺的优惠贷款和援助，支持了湄公河国家20多个大型基础设施和工业化项目。鉴于大湄公河流域六国农业发展不平衡，中国主张以“澜湄合作”(LMC)为平台激发各国农业发展潜力。在澜湄合作框架下，中国将推动鱼类合作、农业增产增收技术、跨境疾病防治以及热带农业人力资源开发等合作项目。在澜湄合作的两年计划中，成员国制定了合作计划的四个早期收获项目，即鱼类和水产养殖、水稻病害的预警和控制、提高生产质量以及作物研发。中方承诺支持农业项目的澜湄合作特别信托基金1378万元，而且还将建立热带生态农业合作中国-柬埔寨示范区和中国-老挝现代农业技术示范园作为试点项目。十年来，中国把社区工作和农业现代化作为政策的重中之重，以改善人民生活水平。2018年1月11日，中国发布了《澜沧江-湄公河合作五年行动计划(2018-2022)》，对促进澜湄合作做出一系列承诺。在六国努力下，澜湄合作机制已成为与GMS并行的中南半岛重要的次区域合作机制。

　　表二：《澜沧江-湄公河合作五年行动计划(2018-2022)》的承诺

　　资料来源：笔者根据外交部网站信息整理。

　　二、非传统安全难题：河流、大坝与生态危机

　　湄公河对每个国家都有不同的战略用途，各国直接依赖湄公河生存的人口规模也相差很大。湄公河的上游地区(通常被称为“上湄公河”)占整体流域面积的44%，主要流经中国，一小部分涉及缅甸和老挝。这里大部分地区是陡峭的峡谷，周围人口密度不高，但地势落差大，适合建设水电大坝。从水量分布上看，老挝拥有湄公河流量的35%，中国、泰国与柬埔寨均占18%，越南则占11%，缅甸仅占2%。尽管湄公河为六国共享，但是上下游国家经常为资源分配发生重大冲突，水电开发是最容易引起冲突的焦点问题。

　　(一)湄公河水资源开发矛盾

　　水电是一种经济的、可再生的无碳能源。东盟成员国都拥有丰富的水能资源
，除新加坡、文莱因面积过小缺少大型河流外，印度尼西亚、马来西亚、菲律宾、泰国、越南、老挝、缅甸、柬埔寨等8个东南亚国家，具有丰富的水能资源，但开发率不足。世界银行的报告显示，2003年中国水电发电量仅占全国可开发水电潜力的23%，印度尼西亚和越南的相应数字分别为25%和24%。相比之下，挪威、日本和美国分别开发了87%、88%和72%的水电潜力。但是，在湄公河流域，水电开发已经持续了三十年，目前主流和支流正在建设或处于规划阶段的水坝超过100座。由于处在湄公河水域的不同位置，上下游国家对水电开发的态度存在较大差异。对中国而言，澜沧江的水能资源可开发量约为3200万千瓦，约占大湄公河全流域的70%，相当于1.4个三峡电站。因此，中国希望加快水电开发，促进西南省区的经济发展。而柬埔寨、老挝、越南则担心上游建设水坝将威胁河流下游水量与生态环境，对下游严重依赖河水的渔业、灌溉与生态产生严重影响。具体而言：中国和老挝希望进一步发掘湄公河的水力发电潜力，同时也与缅甸合作强化河道运输;泰国一方面寻求廉价的能源，从老挝进口大量水电，另一方面也需要河流为农业提供灌溉用水;而对柬埔寨而言，希望最大程度地保护自然水文条件，因为柬埔寨全国居民80%以上的蛋白质摄入都来自湄公河的鱼类资源;但位于最下游的越南也希望在中部高原支流建设小水电设施，同时也需要保障三角洲地区的农业灌溉和水产养殖生产。三角洲地区作为越南重要的稻米和淡水鱼养殖区，生产了全国一半的大米、60%的海产品以及80%的水果作物，高度依赖河流淤泥和充足水流。如此，各国对河流需求与所承担的风险不同，上游与下游国家很容易产生冲突。

　　作为中国十二大水电基地之一，澜沧江中下游地区早在1986年就开始了水电开发。按照“两库八级”的规划，目前已经建成投产六座，自上而下分别是：功果桥水电站(2012年投产)、小湾水电站(2012年投产)[3]、漫湾水电站(一期1995年投产，二期2007年投产)、大朝山水电站(2003年投产)、糯扎渡水电站(2017年投产)与景洪水电站(2009年投产)。而作为景洪电站的反调节电站——橄榄坝电站——正在开工建设，勐松水电站则处于评估准备阶段。鉴于其丰富的水电资源，中国还计划在澜沧江上游河段建设一库八级水电站。据估计，湄公河中下游四国可开发水电资源潜力为30000兆瓦，但目前仅开发了5%(参见图一)。

　　图一：中南半岛国家水电占其总发电量的比重

　　资料来源：International Energy Agency, Energy Statistics and Balances of Non-OECD Countries.

　　国际河流具有“整体性”和“共享性”特征，其开发和治理过程涉及多方行为体之间的博弈。湄公河是生态系统复杂的国际河流，过去几十年来，由于水电大坝的建设和商业航运的河流疏浚，湄公河生态系统面临着越来越大的压力。环保专家指出，这些人为活动的长期影响正因气候变化而加剧。值得注意的是，湄公河的水源来自喜马拉雅山的冰川和积雪，喜马拉雅山脉被称为“世界第三极”，其9000多座冰川的大部分位于中国、尼泊尔和巴基斯坦交界处，但由于气候变化导致温度升高，冰川储存能力下降，大湄公河地区的河流径流量预计会永久性地减少。随着海平面上升，下游湄公河三角洲地区的洪水和盐侵现象也在增加。此外，水电大坝建设对湄公河物种多样性带来不可估量的影响，湄公河中生活的鱼类70%是长途迁徙鱼类，由于无法到达传统的产卵场，对生物多样性的延续造成直接影响[4]。“国际河流”组织(International Rivers)[5]对澜沧江水电站的环境和社会影响进行了分析，指出澜沧江流域上的水电站对澜沧江-湄公河流域的鱼类带来了很多负面影响，例如阻断洄游通道，使生态环境破碎化，且上下游水温的变化也影响鱼类的生存。此外，随着湄公河蓄水量下降，对中下游地区每年超过170亿美元的渔业带来潜在的经济威胁。但是，目前湄公河沿岸国家大多仍处于快速发展阶段，相对简单的水电开发对它们具有很大的吸引力。概言之，湄公河国家面临的挑战是，如何在湄公河保护与国家发展需求之间达成平衡。

　　(二)上下游国家间的激烈争吵

　　目前中下游国家已经在干流或支流建成了大大小小36座水电站，还有大约60-100座水电站在规划之中。可以预见，中下游国家新一轮水电开发高潮不久将会到来。然而大坝建设与开发所造成的社会成本，加剧了湄公河上下游国家之间的矛盾。中国政府和东南亚各国政府都认为，湄公河及其支流上的水电大坝将产生巨大的经济效益：低成本的电力，新兴产业和为公民提供更高收入的就业机会。一旦小湾和糯扎渡水库蓄水充足，全面投入运行，中国将能够全面调节湄公河上游的水流。湄公河下游的老挝政府也将水力发电视为内陆国家的主要外汇来源。但是中国的水坝建设却遭到来自环保组织和下游国家的批评。2010年前后，“中国水威胁论”被推向新高潮。下游国家经常声称，中国在推行水坝建设计划时没有与它们磋商，这些上游大坝往往对下游有意想不到的后果。

　　根据“国际河流”的数据，中国企业正在49个国家建设大约220座大型水坝，其中一半在东南亚。“国际河流”的报告指出，许多涉及中国投资者的水坝已经影响到当地社区和生态系统。部分大坝建设之前没有征求村民的意见，无法充分照顾当地民众的利益关切。联合国环境规划署和亚洲理工学院在2009年5月的一份报告中警告说，中国计划在澜沧江建设八座水坝，可能会对这条河流及其自然资源构成“相当大的威胁”。中国在金沙江和怒江建造水坝的计划，引发了前所未有的抗议活动。辩论分为两大阵营：一方是大坝反对者，包括新闻工作者、非政府组织和关注大坝环境及社会危害的科学家;另一方是大坝支持者，例如项目公司和地方政府，他们通常认为大坝建设的环境后果被夸大，许多环境影响可以得到缓解或补偿。建坝支持者认为，发展中国家通常水资源丰富，但是目前的开发率还相对较低。

　　为配合下游需求，践行睦邻承诺，中国多次主动开闸放水或调节洪峰。例如，2016年3月15日中国通知湄委会(MRC)及其成员国将实施“湄公河”紧急补水“三阶段计划”：(1)2016年3月9日至4月10日，平均每天排放量不低于2000立方米/秒。2016年3月15日，景洪水库排水量增加到2190立方米/秒，正式标志着澜沧江梯级水库应急补水的开始;(2)2016年4月11日至4月20日，为了应对西双版纳傣族泼水节安全活动的需要，景洪水库的流量调整为1200立方米/秒;2016年4月11日至4月20日，景洪排放量为1234立方米/秒，比没有大坝调节的排水量增加了363立方米/秒;(3)2016年4月21日至5月31日，排放量不低于1500立方米/秒。中国对湄公河上下游的利益平衡与照顾，有利于缓解东南亚国家的恐惧，凸显中国睦邻外交的长远目光。但长期以来，中国和湄公河国家没有建立起专门的合作治理机构，致使一旦下游发生水位变化就会指责中国没有考虑下游国家的关切。因此，探索跨国界河流的联合治理模式，避免沟通不顺畅、行动不协调，将是应对“中国水威胁论”的重要方向。

2018年7月，老挝一座大坝垮塌酿成洪灾

　　(三)中国在缅甸面临的压力

　　在中南半岛地区的合作与争端，除了湄公河的水资源开发问题，中国的水电和矿产开发还面临缅甸的压力。中国境内的“怒江”，在缅甸段被称为“萨尔温江”，是仅次于湄公河的东南亚第二大河流。萨尔温江(怒江)源头位于中国青藏高原，流经中国云南，穿过缅甸，下游构成缅甸和泰国间约130公里国界线。怒江河谷是一个生物多样性南北走廊，是热带植物向北扩散通道，也是温带植物向南扩散和适应低海拔地区的走廊。“国际河流”于2015年组织的野外考察也发现怒江河谷低海拔地区的植物生物多样性非常丰富，地方特有种出现频度很高。2003年，云南省发布了《怒江中下游水电开发规划报告》，计划在怒江中下游河段修建两库十三级水电站。后来，“十二五”能源规划中又修改为一库五级，包括松塔(西藏自治区境内)、马吉、亚碧罗、六库和赛格。可无论修建十三级还是五级电站，都将对怒江河谷的植被带来重要的影响。凯利•凯博勒(Kelly M. Kibler)等人对怒江小水电生态环境影响的研究显示，数量众多的怒江小水电对生态环境有巨大累计影响，甚至超过大型水电站。在云南省怒江傈僳族自治州(简称“怒江州”)内的怒江两岸共有118条支流汇入怒江，其中可以利用的支流水资源已基本被开发殆尽，小水电大部分已经建成发电，但还有一些正在建设。根据2010年怒江州电网地理接线图，怒江州共有82座小水电站，其中怒江流域67座，澜沧江流域15座，总装机容量约157万千瓦。这些密集建设的小水电正在破坏着怒江河谷的生境。

　　小水电的建设过程中修建拦水坝、引水渠和引水隧道，改变了河道，使得原河道水坝以下的河段断流，直接导致原有河道中的迁移能力差和对小生境有依赖的物种消失，例如植物以及喜好急流的底栖类鱼。小水电阻断了支流与干流的自然连通。此外，从开放的水源变为封闭的水源，会改变流域内的小气候，影响支流流域的动植物生境，例如利用支流来补充水分的动物将无处饮水。在山上修建拦水坝和隧道压力管的过程中会对周边的植被带来直接破坏，如材料上山的道路、土方的挖掘等。而怒江地区面临的最大问题是当地人如何脱贫。在当地人还在为吃饭问题发愁的情况下，生态保护没有获得优先权。距离中缅边界2815公里的孟东水电站，是萨尔温江上规划装机最大的项目。有科学家指出，该项目将导致104种鱼类消失，其中80%是洄游鱼类。专家推测，由于怒江六库以下河段属于热带特征，而且鱼的活动范围大，怒江鱼类一定与下游缅甸的鱼类有共同种。但是由于缅甸科学研究资料很难获得，目前还没有任何数据和信息显示怒江鱼类与下游有哪些共同种。无论在上游还是在下游修建大型水电站，都会对邻国的鱼类资源造成影响。

　　与水电项目一样，矿产开发涉及移民安置、财产补偿等议题，往往操作起来容易发生纠纷。由于东南亚大部分国家公共事务信息发布不畅通，所有外资企业经营的项目，都面临“如何讲故事”的挑战。为此，不少企业努力遵照“最优标准”约束自己的行为，以避免成为社会批评的对象。然而，部分中资企业的管理能力不足，甚至没有意愿与当地社会进行沟通与互动，使得应对突发事件和群体性抗议的效果不足。以对缅甸投资为例，长期以来，中国成为缅甸最大的投资者，占缅甸外资总额的近一半。缅甸长期得到中国大量的资金与技术支持，缅甸也向中国投资者开放了丰富的自然资源。中国对缅甸的投资领域主要为水电大坝建设、矿产原料与珍贵宝石开采。尽管中国的投资有利于缅甸政府，但缅甸民众受到的影响和他们的认知则是另一回事。军人统治时期，人们保持沉默，但是当缅甸向民主化转型后民众开始抗议中国投资的部分项目。最引人注目的是，缅甸民众阻止了投资额为36亿美元的密松水坝项目。该项目涉及当地人搬迁和由此造成的生计困难。坝址位于地震断层线附近，将造成安全问题，而且会威胁下游流域的生态环境和生物多样性。随着民众的呼声越来越高，缅甸总统于2011年9月30日致函议会和政府，要求停止密松水坝的建设。专家和利益相关者指出，该项目导致大量当地居民被迫搬迁，而缺乏对社会和环境影响的评估，对下游伊洛瓦底江将造成深远影响。在前往美国出席联合国大会之前，缅甸总统吴登盛访华。吴登盛表示，缅甸对华政策没有变化：中国长期以来提供了大量真诚的支持和帮助，在最困难的时候站在了缅甸一边。缅甸人民永远不会忘记这一点。在2013年4月5日至7日，吴登盛第二次访华期间，缅甸总统正式否认有关中国投资不受欢迎的传言。他表示，中国在缅投资不仅使中国投资者受益，而且也帮助了缅甸人民。

　　此外，莱比塘(Letpadaung Taung)铜矿项目是中国投资者在缅甸遇到的另一大挫折。2011年初，缅甸政府在项目用地周围没收了总面积约7800亩的农田，并要求26个村庄的村民搬迁。到2012年2月，已有22个村庄从矿场移走。但后续一系列问题引发当地居民的大量抗议活动，政府宣布该项目暂停。然而，抗议者继续罢工，并在工地附近开设营地，政府与罢工者发生多次冲突。中国与缅甸的第三个投资问题是位于若开邦马德岛的石油管道站项目。该项目包括码头建设、天然气管道和原油管道项目。尽管该项目已经顺利实施，但是一些当地居民对项目的影响有不同看法，不同群体和阶层有着不同的情绪。有部分农民抗议说，土地在被管道工程没收后，并没有得到公正的补偿。

　　本文首刊于《新视角》杂志总第85期;曹德军，北京大学国际关系学院博雅博士后、助理研究员

　　作为东南亚最长的河流，湄公河将六国紧密联系在一起。作为跨境河流，湄公河不仅带来了合作与友谊，也会产生利益冲突，尤其是在上游和下游国家之间。在过去二十年里，湄公河地区实现了经济高度融合，贸易投资、人员流动和外来援助显著增强了大湄公河区域繁荣。但另一方面，治理机制的不足和利益冲突摩擦，也都考验着各方外交政策的智慧与决心。如何应对湄公河下游对中国水电开发的批评、缓解中国新移民对当地的压力、妥善处理中资企业在缅甸的项目波折，已经成为审视中国睦邻外交成效的一个窗口。

　　一、大湄公河次区域的多边合作框架

　　湄公河流经的地域构成一个相互依赖的大湄公河次区域(英文简称“GMS”)，在地理范围上指代以柬埔寨、越南、老挝、缅甸、泰国和中国(云南省与广西壮族自治区)为主体的大部分中南半岛地区。随着中国崛起，大湄公河的地缘价值与合作潜力被进一步激发出来。在地缘战略上，大湄公河区域“触及”印度洋，连通南海，是中国向外投射影响力与软实力的第一前沿。中国目前正在“一带一路”互联互通倡议下，大力推进大湄公河地区的互联互通，推进中国崛起与大湄公河国家的共同发展。该区域的次区域合作日益多元，包括“大湄公河次区域经济合作”(GMS)框架，“东盟-湄公河流域开发合作”，以及中国倡议的“澜沧江-湄公河合作”(简称“澜湄合作”，英文简称“LMC”)机制。

大湄公河次区域合作机制的一次会议

　　(一)基于GMS框架的次区域合作

　　1992年，“大湄公河次区域经济合作”框架由湄公河流域六国所发起，致力于促进次区域发展与繁荣[1]。作为中国参与大湄公河次区域经济合作最主要的两个省级行政区，云南和广西还分别参与了中南半岛的其他区域合作机制[2]。中南半岛作为一个经济发展落后的次区域，如希望从合作安排中获益，就需要突破传统合作模式的束缚，注重基础设施合作、产业发展，并在此基础上推动贸易自由化与便利化。1992年云南率先参与了GMS合作，2005年广西壮族自治区也正式加入合作。1994年之前，大湄公河次区域合作仍处于达成合作共识与建立合作框架的阶段，尚未展开实质性合作。从1995年到2002年，GMS合作变得务实，实施了大量项目。但合作也遇到一些困难，特别是1997年东南亚金融危机的冲击，考验着新生的次区域合作机制的活力。中国在帮助东盟成员国渡过金融危机难关后，倡议大力合作推进GMS机制走向深化。

　　经过25年的努力，GMS合作成绩显著，成为中国睦邻外交的重要支点。对中国而言，积极参与GMS合作可以促进三大目标：第一，参与GMS合作是中国对外开放战略的重要组成部分。进入本世纪以来，中国“睦邻、富邻、安邻”的周边政策旨在获得更多的邻国友谊和伙伴关系。参与GMS合作有利于发展中国与邻国的关系，为中国的改革开放和现代化建设创造良好的国际环境。第二，有助于建设连接中国西南和东南亚的交通网络，为次区域经济一体化奠定基础。第三，促进不发达地区脱贫，实现共生发展。长期以来，尽管基础设施仍然是合作重点，但六国已经深入关注经济和社会的协调和可持续发展。在多边合作与双边合作的双重推动下，GMS各国经济有了很大发展。中国国内生产总值从1978年到2010年增长了20多倍，成为世界第二大经济体。对于东盟国家来说，通过“中国经济快车”来促进本国与区域发展意义重大。随着睦邻政策的深化，中国在湄公河次区域和东盟地区的地位有所提高。

　　除了中国-东盟区域机制、GMS机制外，中国还积极探索多样化的次区域合作模式。例如：(1)参与“两廊一圈”建设。2004年，越南提出了“两廊一圈”的建议，得到了中国政府和地方的积极响应。2005年广西加入GMS合作，也同时致力于启动泛北部湾经济区合作，甚至提出了“一轴两翼”战略，与越南“两廊一圈”建设进行对接。(2)推进中老缅泰“黄金四角”计划。1993年泰国提出整合澜沧江和湄公河结合部的四国航运资源、水电资源、旅游资源、生态环境保护、贸易与投资以及禁毒合作资源，发起“黄金四角计划”。中国于1994年与老挝签订《澜沧江-湄公河客货运输协定》，1997年与缅甸签订《澜沧江-湄公河客货运输协定》，1999年与泰国签署《中泰关于21世纪合作规划的联合声明》，2000年4月签署《中老缅泰澜沧江-湄公河商船通航协定》，“黄金四角”合作计划的重点转变为航运合作。(3)提出泛北部湾经济圈构想。2006年7月20日，国务院与广西区政府主办了首届“环北部湾经济合作论坛”，构建中国-东盟区域合作新格局。2008年2月21日国务院颁布《广西北部湾经济区发展规划》，将其上升为国家战略。此外，中国积极推进西南跨境经济合作区。1992年中国在西南沿边地区重要口岸城市如瑞丽、畹町、河口、凭祥、东兴等设立了边境经济合作区。2013年10月13日，中国政府与越南政府同意建设中国东兴-越南芒街跨境经济合作区，开展跨境经济合作。2015年8月31日，中国和老挝也决定共建中老磨憨-磨丁跨境经济合作区。目前中国分别是柬埔寨、缅甸、泰国与越南的第一大贸易伙伴、第一大进口来源地，也是老挝的第二大贸易伙伴与最大外资来源地。中资企业在柬埔寨、老挝、泰国、越南建设了柬埔寨西哈努克港经济特区、泰国泰中罗勇工业园、越南龙江工业园、老挝万象赛色塔综合开发区等14个经贸合作区。初步统计，2017年中国同五国贸易总额达2200亿美元，同比增长16%。中国累计对五国各类投资超过420亿美元，人员往来约3000万人次。

　　表一：中国在大湄公河区域的经济合作工程(1997-2017年)

　　资料来源：笔者根据商务部网站内容整理。

　　(二)新时代的澜湄合作(LMC)

　　大湄公河次区域(GMS)合作长期以来一直由日本主导的亚洲开发银行(ADB)推动，湄公河委员会(简称“湄委会”，英文简称“MRC”)也被日本和西方国家所主导。为了规避域外国家对湄公河地区事务的干预，中国选择建立一个新的次区域合作框架，使用“澜沧江-湄公河”地理标志，避免不必要的“大湄公河”概念泛化。鉴于亚洲开发银行所倡议的“大湄公河次区域经济合作”无法动员足够的资源，中国倡议的澜沧江-湄公河合作则满足了互联互通建设的需求。因此，澜湄合作机制对中南半岛现有的机制来说将是一个重要的补充。

　　2014年11月，中国国务院总理李克强在第17次中国-东盟领导人会议上倡议建立澜沧江-湄公河合作机制，得到各国积极响应。2015年11月，中国倡议的“澜沧江-湄公河合作机制”(LMC)正式成立，澜湄合作首次外长会议发表了《关于澜湄合作框架的概念文件》和《联合新闻公报》，致力于打造平等互利、团结合作、发展共赢的澜湄国家命运共同体。澜湄合作机制与大湄公河合作框架并非相互替代的竞争平台，而是不同的互补性机制。中国政府也表示LMC将与GMS一道，将中南半岛经济圈建设推向更高水平。湄公河次区域合作迎来了新的阶段。2016年3月，《澜沧江-湄公河合作首次领导人会议三亚宣言》宣布“打造面向和平与繁荣的澜湄国家命运共同体”。澜湄合作峰会确定三个合作重点：(1)推动基础设施互联互通。统筹协调《中国-东盟交通合作战略规划》、《东盟互联互通总体规划》、《亚洲公路网政府间协定》、《泛亚铁路网政府间协定》、《大湄公河次区域经济合作新十年(2012-2022)战略框架》;通过亚洲基础设施投资银行、丝路基金等加大对澜湄区域的交通基础投入。(2)加强产能合作，发展跨境经济。推进中国与中南半岛各国在农业、工业特别是基础设施装备制造业上展开合作。选择合适的区位与中南半岛各国合作建设境外经贸合作区、跨境经济合作区等各类产业园区，为赴半岛投资的中国企业提供便利服务，规避投资风险。(3)加强贸易便利化，推动双边贸易平衡发展。虽然贸易并非澜湄合作机制的优先合作领域，但各国仍可依托澜湄合作机制，深入研究区域市场需求，拓宽贸易合作领域，探索跨境电子商务，创新贸易方式，挖掘新的贸易增长点，促进贸易结构优化和平衡。改善口岸通关环境，提高贸易便利化程度。到2017年底，首次澜湄合作领导人会议确定的45个早期收获项目全部按计划推进，中国设立了100亿元人民币优惠贷款和100亿美元信贷额度，50亿美元产能合作专项贷款超额完成。

　　2018年1月10日，第二次澜湄领导人峰会在金边举行。在不到两年时间里，澜湄合作机制已经建成水资源合作中心、澜湄环境合作中心、全球湄公河研究中心、澜湄合作专项基金、执法安全合作中心等次区域合作平台。中方承诺的优惠贷款和援助，支持了湄公河国家20多个大型基础设施和工业化项目。鉴于大湄公河流域六国农业发展不平衡，中国主张以“澜湄合作”(LMC)为平台激发各国农业发展潜力。在澜湄合作框架下，中国将推动鱼类合作、农业增产增收技术、跨境疾病防治以及热带农业人力资源开发等合作项目。在澜湄合作的两年计划中，成员国制定了合作计划的四个早期收获项目，即鱼类和水产养殖、水稻病害的预警和控制、提高生产质量以及作物研发。中方承诺支持农业项目的澜湄合作特别信托基金1378万元，而且还将建立热带生态农业合作中国-柬埔寨示范区和中国-老挝现代农业技术示范园作为试点项目。十年来，中国把社区工作和农业现代化作为政策的重中之重，以改善人民生活水平。2018年1月11日，中国发布了《澜沧江-湄公河合作五年行动计划(2018-2022)》，对促进澜湄合作做出一系列承诺。在六国努力下，澜湄合作机制已成为与GMS并行的中南半岛重要的次区域合作机制。

　　表二：《澜沧江-湄公河合作五年行动计划(2018-2022)》的承诺

　　资料来源：笔者根据外交部网站信息整理。

　　二、非传统安全难题：河流、大坝与生态危机

　　湄公河对每个国家都有不同的战略用途，各国直接依赖湄公河生存的人口规模也相差很大。湄公河的上游地区(通常被称为“上湄公河”)占整体流域面积的44%，主要流经中国，一小部分涉及缅甸和老挝。这里大部分地区是陡峭的峡谷，周围人口密度不高，但地势落差大，适合建设水电大坝。从水量分布上看，老挝拥有湄公河流量的35%，中国、泰国与柬埔寨均占18%，越南则占11%，缅甸仅占2%。尽管湄公河为六国共享，但是上下游国家经常为资源分配发生重大冲突，水电开发是最容易引起冲突的焦点问题。

　　(一)湄公河水资源开发矛盾

　　水电是一种经济的、可再生的无碳能源。东盟成员国都拥有丰富的水能资源
，除新加坡、文莱因面积过小缺少大型河流外，印度尼西亚、马来西亚、菲律宾、泰国、越南、老挝、缅甸、柬埔寨等8个东南亚国家，具有丰富的水能资源，但开发率不足。世界银行的报告显示，2003年中国水电发电量仅占全国可开发水电潜力的23%，印度尼西亚和越南的相应数字分别为25%和24%。相比之下，挪威、日本和美国分别开发了87%、88%和72%的水电潜力。但是，在湄公河流域，水电开发已经持续了三十年，目前主流和支流正在建设或处于规划阶段的水坝超过100座。由于处在湄公河水域的不同位置，上下游国家对水电开发的态度存在较大差异。对中国而言，澜沧江的水能资源可开发量约为3200万千瓦，约占大湄公河全流域的70%，相当于1.4个三峡电站。因此，中国希望加快水电开发，促进西南省区的经济发展。而柬埔寨、老挝、越南则担心上游建设水坝将威胁河流下游水量与生态环境，对下游严重依赖河水的渔业、灌溉与生态产生严重影响。具体而言：中国和老挝希望进一步发掘湄公河的水力发电潜力，同时也与缅甸合作强化河道运输;泰国一方面寻求廉价的能源，从老挝进口大量水电，另一方面也需要河流为农业提供灌溉用水;而对柬埔寨而言，希望最大程度地保护自然水文条件，因为柬埔寨全国居民80%以上的蛋白质摄入都来自湄公河的鱼类资源;但位于最下游的越南也希望在中部高原支流建设小水电设施，同时也需要保障三角洲地区的农业灌溉和水产养殖生产。三角洲地区作为越南重要的稻米和淡水鱼养殖区，生产了全国一半的大米、60%的海产品以及80%的水果作物，高度依赖河流淤泥和充足水流。如此，各国对河流需求与所承担的风险不同，上游与下游国家很容易产生冲突。

　　作为中国十二大水电基地之一，澜沧江中下游地区早在1986年就开始了水电开发。按照“两库八级”的规划，目前已经建成投产六座，自上而下分别是：功果桥水电站(2012年投产)、小湾水电站(2012年投产)[3]、漫湾水电站(一期1995年投产，二期2007年投产)、大朝山水电站(2003年投产)、糯扎渡水电站(2017年投产)与景洪水电站(2009年投产)。而作为景洪电站的反调节电站——橄榄坝电站——正在开工建设，勐松水电站则处于评估准备阶段。鉴于其丰富的水电资源，中国还计划在澜沧江上游河段建设一库八级水电站。据估计，湄公河中下游四国可开发水电资源潜力为30000兆瓦，但目前仅开发了5%(参见图一)。

　　图一：中南半岛国家水电占其总发电量的比重

　　资料来源：International Energy Agency, Energy Statistics and Balances of Non-OECD Countries.

　　国际河流具有“整体性”和“共享性”特征，其开发和治理过程涉及多方行为体之间的博弈。湄公河是生态系统复杂的国际河流，过去几十年来，由于水电大坝的建设和商业航运的河流疏浚，湄公河生态系统面临着越来越大的压力。环保专家指出，这些人为活动的长期影响正因气候变化而加剧。值得注意的是，湄公河的水源来自喜马拉雅山的冰川和积雪，喜马拉雅山脉被称为“世界第三极”，其9000多座冰川的大部分位于中国、尼泊尔和巴基斯坦交界处，但由于气候变化导致温度升高，冰川储存能力下降，大湄公河地区的河流径流量预计会永久性地减少。随着海平面上升，下游湄公河三角洲地区的洪水和盐侵现象也在增加。此外，水电大坝建设对湄公河物种多样性带来不可估量的影响，湄公河中生活的鱼类70%是长途迁徙鱼类，由于无法到达传统的产卵场，对生物多样性的延续造成直接影响[4]。“国际河流”组织(International Rivers)[5]对澜沧江水电站的环境和社会影响进行了分析，指出澜沧江流域上的水电站对澜沧江-湄公河流域的鱼类带来了很多负面影响，例如阻断洄游通道，使生态环境破碎化，且上下游水温的变化也影响鱼类的生存。此外，随着湄公河蓄水量下降，对中下游地区每年超过170亿美元的渔业带来潜在的经济威胁。但是，目前湄公河沿岸国家大多仍处于快速发展阶段，相对简单的水电开发对它们具有很大的吸引力。概言之，湄公河国家面临的挑战是，如何在湄公河保护与国家发展需求之间达成平衡。

　　(二)上下游国家间的激烈争吵

　　目前中下游国家已经在干流或支流建成了大大小小36座水电站，还有大约60-100座水电站在规划之中。可以预见，中下游国家新一轮水电开发高潮不久将会到来。然而大坝建设与开发所造成的社会成本，加剧了湄公河上下游国家之间的矛盾。中国政府和东南亚各国政府都认为，湄公河及其支流上的水电大坝将产生巨大的经济效益：低成本的电力，新兴产业和为公民提供更高收入的就业机会。一旦小湾和糯扎渡水库蓄水充足，全面投入运行，中国将能够全面调节湄公河上游的水流。湄公河下游的老挝政府也将水力发电视为内陆国家的主要外汇来源。但是中国的水坝建设却遭到来自环保组织和下游国家的批评。2010年前后，“中国水威胁论”被推向新高潮。下游国家经常声称，中国在推行水坝建设计划时没有与它们磋商，这些上游大坝往往对下游有意想不到的后果。

　　根据“国际河流”的数据，中国企业正在49个国家建设大约220座大型水坝，其中一半在东南亚。“国际河流”的报告指出，许多涉及中国投资者的水坝已经影响到当地社区和生态系统。部分大坝建设之前没有征求村民的意见，无法充分照顾当地民众的利益关切。联合国环境规划署和亚洲理工学院在2009年5月的一份报告中警告说，中国计划在澜沧江建设八座水坝，可能会对这条河流及其自然资源构成“相当大的威胁”。中国在金沙江和怒江建造水坝的计划，引发了前所未有的抗议活动。辩论分为两大阵营：一方是大坝反对者，包括新闻工作者、非政府组织和关注大坝环境及社会危害的科学家;另一方是大坝支持者，例如项目公司和地方政府，他们通常认为大坝建设的环境后果被夸大，许多环境影响可以得到缓解或补偿。建坝支持者认为，发展中国家通常水资源丰富，但是目前的开发率还相对较低。

　　为配合下游需求，践行睦邻承诺，中国多次主动开闸放水或调节洪峰。例如，2016年3月15日中国通知湄委会(MRC)及其成员国将实施“湄公河”紧急补水“三阶段计划”：(1)2016年3月9日至4月10日，平均每天排放量不低于2000立方米/秒。2016年3月15日，景洪水库排水量增加到2190立方米/秒，正式标志着澜沧江梯级水库应急补水的开始;(2)2016年4月11日至4月20日，为了应对西双版纳傣族泼水节安全活动的需要，景洪水库的流量调整为1200立方米/秒;2016年4月11日至4月20日，景洪排放量为1234立方米/秒，比没有大坝调节的排水量增加了363立方米/秒;(3)2016年4月21日至5月31日，排放量不低于1500立方米/秒。中国对湄公河上下游的利益平衡与照顾，有利于缓解东南亚国家的恐惧，凸显中国睦邻外交的长远目光。但长期以来，中国和湄公河国家没有建立起专门的合作治理机构，致使一旦下游发生水位变化就会指责中国没有考虑下游国家的关切。因此，探索跨国界河流的联合治理模式，避免沟通不顺畅、行动不协调，将是应对“中国水威胁论”的重要方向。

2018年7月，老挝一座大坝垮塌酿成洪灾

　　(三)中国在缅甸面临的压力

　　在中南半岛地区的合作与争端，除了湄公河的水资源开发问题，中国的水电和矿产开发还面临缅甸的压力。中国境内的“怒江”，在缅甸段被称为“萨尔温江”，是仅次于湄公河的东南亚第二大河流。萨尔温江(怒江)源头位于中国青藏高原，流经中国云南，穿过缅甸，下游构成缅甸和泰国间约130公里国界线。怒江河谷是一个生物多样性南北走廊，是热带植物向北扩散通道，也是温带植物向南扩散和适应低海拔地区的走廊。“国际河流”于2015年组织的野外考察也发现怒江河谷低海拔地区的植物生物多样性非常丰富，地方特有种出现频度很高。2003年，云南省发布了《怒江中下游水电开发规划报告》，计划在怒江中下游河段修建两库十三级水电站。后来，“十二五”能源规划中又修改为一库五级，包括松塔(西藏自治区境内)、马吉、亚碧罗、六库和赛格。可无论修建十三级还是五级电站，都将对怒江河谷的植被带来重要的影响。凯利•凯博勒(Kelly M. Kibler)等人对怒江小水电生态环境影响的研究显示，数量众多的怒江小水电对生态环境有巨大累计影响，甚至超过大型水电站。在云南省怒江傈僳族自治州(简称“怒江州”)内的怒江两岸共有118条支流汇入怒江，其中可以利用的支流水资源已基本被开发殆尽，小水电大部分已经建成发电，但还有一些正在建设。根据2010年怒江州电网地理接线图，怒江州共有82座小水电站，其中怒江流域67座，澜沧江流域15座，总装机容量约157万千瓦。这些密集建设的小水电正在破坏着怒江河谷的生境。

　　小水电的建设过程中修建拦水坝、引水渠和引水隧道，改变了河道，使得原河道水坝以下的河段断流，直接导致原有河道中的迁移能力差和对小生境有依赖的物种消失，例如植物以及喜好急流的底栖类鱼。小水电阻断了支流与干流的自然连通。此外，从开放的水源变为封闭的水源，会改变流域内的小气候，影响支流流域的动植物生境，例如利用支流来补充水分的动物将无处饮水。在山上修建拦水坝和隧道压力管的过程中会对周边的植被带来直接破坏，如材料上山的道路、土方的挖掘等。而怒江地区面临的最大问题是当地人如何脱贫。在当地人还在为吃饭问题发愁的情况下，生态保护没有获得优先权。距离中缅边界2815公里的孟东水电站，是萨尔温江上规划装机最大的项目。有科学家指出，该项目将导致104种鱼类消失，其中80%是洄游鱼类。专家推测，由于怒江六库以下河段属于热带特征，而且鱼的活动范围大，怒江鱼类一定与下游缅甸的鱼类有共同种。但是由于缅甸科学研究资料很难获得，目前还没有任何数据和信息显示怒江鱼类与下游有哪些共同种。无论在上游还是在下游修建大型水电站，都会对邻国的鱼类资源造成影响。

　　与水电项目一样，矿产开发涉及移民安置、财产补偿等议题，往往操作起来容易发生纠纷。由于东南亚大部分国家公共事务信息发布不畅通，所有外资企业经营的项目，都面临“如何讲故事”的挑战。为此，不少企业努力遵照“最优标准”约束自己的行为，以避免成为社会批评的对象。然而，部分中资企业的管理能力不足，甚至没有意愿与当地社会进行沟通与互动，使得应对突发事件和群体性抗议的效果不足。以对缅甸投资为例，长期以来，中国成为缅甸最大的投资者，占缅甸外资总额的近一半。缅甸长期得到中国大量的资金与技术支持，缅甸也向中国投资者开放了丰富的自然资源。中国对缅甸的投资领域主要为水电大坝建设、矿产原料与珍贵宝石开采。尽管中国的投资有利于缅甸政府，但缅甸民众受到的影响和他们的认知则是另一回事。军人统治时期，人们保持沉默，但是当缅甸向民主化转型后民众开始抗议中国投资的部分项目。最引人注目的是，缅甸民众阻止了投资额为36亿美元的密松水坝项目。该项目涉及当地人搬迁和由此造成的生计困难。坝址位于地震断层线附近，将造成安全问题，而且会威胁下游流域的生态环境和生物多样性。随着民众的呼声越来越高，缅甸总统于2011年9月30日致函议会和政府，要求停止密松水坝的建设。专家和利益相关者指出，该项目导致大量当地居民被迫搬迁，而缺乏对社会和环境影响的评估，对下游伊洛瓦底江将造成深远影响。在前往美国出席联合国大会之前，缅甸总统吴登盛访华。吴登盛表示，缅甸对华政策没有变化：中国长期以来提供了大量真诚的支持和帮助，在最困难的时候站在了缅甸一边。缅甸人民永远不会忘记这一点。在2013年4月5日至7日，吴登盛第二次访华期间，缅甸总统正式否认有关中国投资不受欢迎的传言。他表示，中国在缅投资不仅使中国投资者受益，而且也帮助了缅甸人民。

　　此外，莱比塘(Letpadaung Taung)铜矿项目是中国投资者在缅甸遇到的另一大挫折。2011年初，缅甸政府在项目用地周围没收了总面积约7800亩的农田，并要求26个村庄的村民搬迁。到2012年2月，已有22个村庄从矿场移走。但后续一系列问题引发当地居民的大量抗议活动，政府宣布该项目暂停。然而，抗议者继续罢工，并在工地附近开设营地，政府与罢工者发生多次冲突。中国与缅甸的第三个投资问题是位于若开邦马德岛的石油管道站项目。该项目包括码头建设、天然气管道和原油管道项目。尽管该项目已经顺利实施，但是一些当地居民对项目的影响有不同看法，不同群体和阶层有着不同的情绪。有部分农民抗议说，土地在被管道工程没收后，并没有得到公正的补偿。

　　本文首刊于《新视角》杂志总第85期;曹德军，北京大学国际关系学院博雅博士后、助理研究员