吉尔&彼得斯&曾楚希：美国可以在气候问题上信任中国并推进合作吗？

　　今年4月，美中两国领导人在华盛顿举行的气候峰会上都做出了重要承诺。美国总统拜登承诺，美国将在不迟于 2050 年实现净零排放;中国领导人重申中国承诺到2060年实现碳中和(这是一个雄心勃勃的目标)，并坚称中国将在2030年前开始削减燃煤发电。在11月将要召开至关重要的格拉斯哥联合国气候会谈之前，这两个最大的碳排放国的领导人发表的积极声明令人鼓舞。美中两国的温室气体排放量占全球总量的40%左右。

　　气候变化是关乎人类生存的问题，即使在地缘政治紧张的情况下，也需要全球合作。应对这一问题需要的正是特朗普政府所拒绝的那种国际领导力和团结。到目前为止，拜登政府一直在寻求一条与前任政府不同的道路，即强调气候外交和谈判的重要性。但美国的一些政策制定者和分析人士认为，在气候变化问题上与中国合作是不明智的。他们认为，华盛顿不应该相信，北京会为了减排而牺牲经济，放弃政治野心。

　　在《外交事务》(Foreign Affairs)中，安德鲁·埃里克森(Andrew Erickson)和加布里埃尔·柯林斯(Gabriel Collins)(《与中国竞争可以拯救地球》(Competition With China Can Save the Planet, 2021年5月/ 6月)将中国的气候承诺描述为“只不过是空话”。“真正的脱碳仍然是一个遥远的前景，”他们写道。“中国应对气候变化的乐观言论只是一些策划议程的烟幕弹”。

　　中国的议程据称包括通过为参与气候谈判争取“其他领域的让步”，让“美国和其他国家成为乞求者”。埃里克森和柯林斯认为，与中国合作是一场愚蠢的游戏，相反，美国应该拥抱竞争。只有更积极的立场才能迫使中国改变自己的做法：由华盛顿领导的全球碳边境税体系将迫使北京大幅削减碳排放。

　　中国确实需要采取更协调一致的行动，减少温室气体排放，减少对碳密集型产业和能源的依赖。但以对抗为中心的气候政策不会带来积极的变化。回避外交只会让北京更加坚持自身的政策，无法支持中国国内的进步人士，并会进一步在发达国家和贫穷国家间造成隔阂。放弃与中国的合作，美国官员将失去一个在应对本世纪挑战方面展示其迫切需要的领导力的机会。

　　中国的利益考量

　　埃里克森和柯林斯的前提——中国将把气候变化外交作为其追求其他目标的筹码——是错误的。尽管偶尔会出现类似言论，但几乎没有证据表明，中国的气候行动实际上是以赢得其他国家的互惠让步为基础的。自拜登上任以来，美国政府继续挑战中国在南海的活动，重申其对台湾的安全承诺，并在一些方面加大了对中国的制裁。这些行动都没有使中国拒绝4月份在上海与美国气候特使约翰·克里(John Kerry)发表联合声明。在声明中，北京和华盛顿宣布他们“致力于在气候问题上相互合作”，以推动格拉斯哥峰会取得成功。如果与之前相比，有什么不同的话，那就是气候外交可以推动中国用更强硬的措辞来表达其环境承诺：该声明将化石燃料称为“碳密集型”，将气候变化称为“危机”，这是中国官方文件以前从未使用过的描述。

　　在新疆问题引发欧盟与中国的激烈争议后，中国与欧盟的关系也进一步紧张。这场争议在今年3月达到高潮，欧盟对中国实施了新的制裁，给布鲁塞尔和北京在2020年12月原则上达成的一项投资条约蒙上了阴影。尽管有这些紧张关系，中国领导人在 4 月份与法国总统马克龙和德国总理默克尔的视频峰会上表示，中国将接受重要的国际协议，逐步减少导致气候变暖的制冷剂的生产。

　　中国采取这些措施是因为其对气候行动的承诺主要是出于自身利益。本世纪头十年以来，中国的政治智囊机构就发布国家气候变化评估报告。精英层认识到全球变暖会给这个国家带来的后果。中国的主要经济中心极易受到海岸线变化和海平面上升的影响。用于灌溉的降雨不可靠、农业害虫数量激增、炎热的夏季以及更早更短的生长季节都威胁着中国的粮食安全——这是一个核心的政治问题。此外，中国的政策制定者认识到，应对气候变化的行动与他们国内的经济重点是一致的。向绿色经济转型可以让中国成为清洁技术行业的领导者，将经济从低成本生产转向创新，并有助于消除造成许多城市的空气污染。

　　将可再生能源和电动汽车置于其“中国制造2025”计划的核心位置就是明确了这些要求。“中国制造2025”是一项升级中国高科技制造业的战略，特朗普政府认为这对美国经济构成了威胁。这些由政府主导的举措帮助启动了中国的绿色科技行业。目前，中国在太阳能电池板和电动汽车电池的生产方面处于世界领先地位，并一直超额完成可再生能源部署的目标。

　　当然，中国不仅要发展绿色经济，削减“棕色”经济，还需要采取更多措施减少燃煤发电。中国最新的五年计划应该包括更坚定的脱碳承诺。但世界大国是无法通过在气候问题上的直接对抗来赢得这一承诺。在过去的谈判中，怀有敌意被证明是适得其反的，最明显的是在2009年联合国领导的哥本哈根谈判中，对外交协议的误读导致了灾难性的谈判崩溃：包括东道主丹麦在内的西方国家认为，他们可以敦促中国在最后一刻达成协议。事实证明，这种假设是错误的，那导致了多年的相互指责。

　　扭转局面

　　正如埃里克森和柯林斯正确指出的那样，中国政府并不是铁板一块：它是一个由许多相互竞争的机构组成的体系。要想扭转经济增长导致的碳排放量巨大的情况，就需要中央和地方两级强大的游说团体之间的相互作用。例如，今年1月，中央环境监察机构指责国家能源局未能使煤电行业与国家指导方针保持一致。国家能源局是起草能源发展法律法规的机构。

　　中国最近还对污染行业采取了更严厉的措施。今年3月，唐山市有关部门威胁称，如果钢铁制造商继续违反环保法规，将迫使其减产多达 50%。中国官员对内蒙古的铝冶炼实施了限制，并将工厂搬迁到可再生能源资源丰富的地区。中央政府即将启动一项针对能源行业的全国碳排放交易计划，以激励效率更高、碳排放更少的能源生产商。中国金融监管机构最近规范了“绿色债务”(为支持环境友好型企业发行的债券)的定义，以降低所谓的“漂绿”风险。所谓“漂绿”是指污染行业为了粉饰而标榜自己是“绿色”企业。他们还与欧盟合作，建立一个可持续金融的共同全球目录，这将促进国际资本流入绿色技术。

　　持怀疑态度的人嘲笑对中国进步人士的支持是幼稚的，甚至是一种绥靖政策——无论是倾向环保的派系还是寻求取代高碳现有企业的利基行业。但另一种选择——对北京采取对抗的态度，将气候问题作为一系列外交政策问题中的一个来权衡——使得应对气候变化容易受到地缘政治紧张局势变化的影响。

　　失去南半球

　　在外交政策方面需要协调行动的问题中，气候变化问题具有独特性，因为历史责任的份额是可以量化的。发达国家——其在19世纪和20世纪的工业化主要是由化石燃料驱动的——在当今使地球变暖的大气二氧化碳中所占的份额比发展中国家更大。自1850年以来，仅美国和欧洲就产生了几乎一半的二氧化碳排放量。同期，中国和印度的排放量分别只占全球总量的12%和3%。

　　在COVID-19 大流行之后，世界上一些极度贫穷和极易受气候影响的国家面临严峻形势。发达国家封锁所造成的需求匮乏冲击了许多依赖大宗商品出口的发展中经济体。对许多贫穷国家来说，大流行既是一场健康危机，也是一场经济危机和债务危机。它们挣扎的处境可能为更清洁、更环保的全球经济复苏提供一个契机。对清洁能源、农业和交通等因大流行而改变的贸易和投资模式的行业进行投资，为优先考虑低碳、有韧性和可持续的发展办法提供机会。然而，发达国家未能兑现2015年的承诺，即每年筹集1000亿美元支持南半球国家的气候行动。

　　这意味着，美国几乎没有道德立场来拒绝采取更大的气候行动和公共财政支持气候脆弱国家的要求。除非美国能够对面临最大风险的贫穷国家进行支援，否则中国可以凭借“共同但有区别的责任”(应对气候变化是全球共同的责任，但各国由于国情不同，在具体担负的责任上应有区别，西方国家必须承担更多)这一熟悉的原则，把自己塑造成发展中国家的捍卫者。

　　值得赞扬的是，埃里克森和柯林斯并没有把中国的行为作为美国不作为的借口，而是主张进行“气候竞争”。但他们提议中最实质性的部分——碳边境税——将难以实施，而且可能对美国合作伙伴的伤害超过对中国的伤害。他们的建议——“如果进口商品来自没有碳定价或碳定价较低的地方，就根据其评估的碳足迹对其征税”——可能成为气候行动工具箱的一部分，但它不是灵丹妙药。

　　实际上，碳边境税针对的是少数排放密集型商品。欧盟提议的碳边界调整机制预计要到2023年才会实施，可能只涵盖钢铁、化学品和水泥等能源密集型行业;要确定电子产品或汽车等消费品的碳足迹会困难得多。这些消费品由多个零部件组成，供应链很长。欧盟的提议引发了关于“碳俱乐部”的讨论，“碳俱乐部”是由征收碳排放边境税的国家组成的集团，但这将适得其反，使本已缺乏信任的国际气候谈判进一步陷入困境。

　　埃里克森和柯林斯声称，碳边境税将“把制造业的工作岗位带回美国”。对钢铁征收关税可能会把就业机会带回美国，但可能不会是中国带回来。巴西占美国钢铁进口的18%，而且巴西没有碳定价机制。中国钢铁占美国钢铁进口的2%，中国已经为其能源部门设定了碳价格，尽管目前是有限的。美国征收碳边境税的先决条件是在联邦层面对碳排放进行定价，其形式可以是税收，也可以是排放许可交易系统。在当前的政治气候下，国会不太可能通过其中任何一项提案。

　　以身作则

　　美国不应将中国的气候承诺斥为不真诚的，或者指责中国不作为，而应该以身作则。竞争是好的，但不应与保护主义混为一谈。在清洁、绿色技术的研究、开发和应用方面加大公共投资当然是有必要的，但美国官员也必须记住团结多数的重要性;履行美国对发展中国家的气候资金承诺将使美国能够基于“优势地位”与中国打交道，用美国国务卿安东尼·布林肯(Antony Blinken)的话来说。由美国领导的，七国集团旨在履行对发展中国家的气候资金承诺的努力，将使得美国及其盟友以主导者的地位与中国接触。

　　对于联合国气候公约的未来来说，今年是关键的一年。《巴黎气候变化协定》签署五年后，将全球气温上升幅度控制在比工业化前的水平低1.5摄氏度的目标似乎越来越难实现。在4月峰会的闭幕式上，拜登问道:“你们还能想到什么办法在21世纪中叶创造出和现在一样多的好工作吗……已经做了这么多?”为了领导全球向碳中和的过渡，美国需要在开发新的绿色技术和创造新市场方面推动竞争，并争取领先。如果只想着与中国对抗，美国是无法来实现这一目标的。

　　山姆•吉尔(SAM GEALL )现任中外对话代理首席执行官，英国皇家国际事务研究所副研究员;丽贝卡·彼得斯(REBECCA PETERS)是英国皇家国际事务研究所马歇尔学者协会跨大西洋研究院研究员;曾楚希(BYFORD TSANG)欧洲智库E3G的高级政策顾问。本文译自《外交事务》网站，原文链接：https://www.foreignaffairs.com/articles/united-states/2021-07-23/can-america-trust-china-fight-climate-change

　　今年4月，美中两国领导人在华盛顿举行的气候峰会上都做出了重要承诺。美国总统拜登承诺，美国将在不迟于 2050 年实现净零排放;中国领导人重申中国承诺到2060年实现碳中和(这是一个雄心勃勃的目标)，并坚称中国将在2030年前开始削减燃煤发电。在11月将要召开至关重要的格拉斯哥联合国气候会谈之前，这两个最大的碳排放国的领导人发表的积极声明令人鼓舞。美中两国的温室气体排放量占全球总量的40%左右。

　　气候变化是关乎人类生存的问题，即使在地缘政治紧张的情况下，也需要全球合作。应对这一问题需要的正是特朗普政府所拒绝的那种国际领导力和团结。到目前为止，拜登政府一直在寻求一条与前任政府不同的道路，即强调气候外交和谈判的重要性。但美国的一些政策制定者和分析人士认为，在气候变化问题上与中国合作是不明智的。他们认为，华盛顿不应该相信，北京会为了减排而牺牲经济，放弃政治野心。

　　在《外交事务》(Foreign Affairs)中，安德鲁·埃里克森(Andrew Erickson)和加布里埃尔·柯林斯(Gabriel Collins)(《与中国竞争可以拯救地球》(Competition With China Can Save the Planet, 2021年5月/ 6月)将中国的气候承诺描述为“只不过是空话”。“真正的脱碳仍然是一个遥远的前景，”他们写道。“中国应对气候变化的乐观言论只是一些策划议程的烟幕弹”。

　　中国的议程据称包括通过为参与气候谈判争取“其他领域的让步”，让“美国和其他国家成为乞求者”。埃里克森和柯林斯认为，与中国合作是一场愚蠢的游戏，相反，美国应该拥抱竞争。只有更积极的立场才能迫使中国改变自己的做法：由华盛顿领导的全球碳边境税体系将迫使北京大幅削减碳排放。

　　中国确实需要采取更协调一致的行动，减少温室气体排放，减少对碳密集型产业和能源的依赖。但以对抗为中心的气候政策不会带来积极的变化。回避外交只会让北京更加坚持自身的政策，无法支持中国国内的进步人士，并会进一步在发达国家和贫穷国家间造成隔阂。放弃与中国的合作，美国官员将失去一个在应对本世纪挑战方面展示其迫切需要的领导力的机会。

　　中国的利益考量

　　埃里克森和柯林斯的前提——中国将把气候变化外交作为其追求其他目标的筹码——是错误的。尽管偶尔会出现类似言论，但几乎没有证据表明，中国的气候行动实际上是以赢得其他国家的互惠让步为基础的。自拜登上任以来，美国政府继续挑战中国在南海的活动，重申其对台湾的安全承诺，并在一些方面加大了对中国的制裁。这些行动都没有使中国拒绝4月份在上海与美国气候特使约翰·克里(John Kerry)发表联合声明。在声明中，北京和华盛顿宣布他们“致力于在气候问题上相互合作”，以推动格拉斯哥峰会取得成功。如果与之前相比，有什么不同的话，那就是气候外交可以推动中国用更强硬的措辞来表达其环境承诺：该声明将化石燃料称为“碳密集型”，将气候变化称为“危机”，这是中国官方文件以前从未使用过的描述。

　　在新疆问题引发欧盟与中国的激烈争议后，中国与欧盟的关系也进一步紧张。这场争议在今年3月达到高潮，欧盟对中国实施了新的制裁，给布鲁塞尔和北京在2020年12月原则上达成的一项投资条约蒙上了阴影。尽管有这些紧张关系，中国领导人在 4 月份与法国总统马克龙和德国总理默克尔的视频峰会上表示，中国将接受重要的国际协议，逐步减少导致气候变暖的制冷剂的生产。

　　中国采取这些措施是因为其对气候行动的承诺主要是出于自身利益。本世纪头十年以来，中国的政治智囊机构就发布国家气候变化评估报告。精英层认识到全球变暖会给这个国家带来的后果。中国的主要经济中心极易受到海岸线变化和海平面上升的影响。用于灌溉的降雨不可靠、农业害虫数量激增、炎热的夏季以及更早更短的生长季节都威胁着中国的粮食安全——这是一个核心的政治问题。此外，中国的政策制定者认识到，应对气候变化的行动与他们国内的经济重点是一致的。向绿色经济转型可以让中国成为清洁技术行业的领导者，将经济从低成本生产转向创新，并有助于消除造成许多城市的空气污染。

　　将可再生能源和电动汽车置于其“中国制造2025”计划的核心位置就是明确了这些要求。“中国制造2025”是一项升级中国高科技制造业的战略，特朗普政府认为这对美国经济构成了威胁。这些由政府主导的举措帮助启动了中国的绿色科技行业。目前，中国在太阳能电池板和电动汽车电池的生产方面处于世界领先地位，并一直超额完成可再生能源部署的目标。

　　当然，中国不仅要发展绿色经济，削减“棕色”经济，还需要采取更多措施减少燃煤发电。中国最新的五年计划应该包括更坚定的脱碳承诺。但世界大国是无法通过在气候问题上的直接对抗来赢得这一承诺。在过去的谈判中，怀有敌意被证明是适得其反的，最明显的是在2009年联合国领导的哥本哈根谈判中，对外交协议的误读导致了灾难性的谈判崩溃：包括东道主丹麦在内的西方国家认为，他们可以敦促中国在最后一刻达成协议。事实证明，这种假设是错误的，那导致了多年的相互指责。

　　扭转局面

　　正如埃里克森和柯林斯正确指出的那样，中国政府并不是铁板一块：它是一个由许多相互竞争的机构组成的体系。要想扭转经济增长导致的碳排放量巨大的情况，就需要中央和地方两级强大的游说团体之间的相互作用。例如，今年1月，中央环境监察机构指责国家能源局未能使煤电行业与国家指导方针保持一致。国家能源局是起草能源发展法律法规的机构。

　　中国最近还对污染行业采取了更严厉的措施。今年3月，唐山市有关部门威胁称，如果钢铁制造商继续违反环保法规，将迫使其减产多达 50%。中国官员对内蒙古的铝冶炼实施了限制，并将工厂搬迁到可再生能源资源丰富的地区。中央政府即将启动一项针对能源行业的全国碳排放交易计划，以激励效率更高、碳排放更少的能源生产商。中国金融监管机构最近规范了“绿色债务”(为支持环境友好型企业发行的债券)的定义，以降低所谓的“漂绿”风险。所谓“漂绿”是指污染行业为了粉饰而标榜自己是“绿色”企业。他们还与欧盟合作，建立一个可持续金融的共同全球目录，这将促进国际资本流入绿色技术。

　　持怀疑态度的人嘲笑对中国进步人士的支持是幼稚的，甚至是一种绥靖政策——无论是倾向环保的派系还是寻求取代高碳现有企业的利基行业。但另一种选择——对北京采取对抗的态度，将气候问题作为一系列外交政策问题中的一个来权衡——使得应对气候变化容易受到地缘政治紧张局势变化的影响。

　　失去南半球

　　在外交政策方面需要协调行动的问题中，气候变化问题具有独特性，因为历史责任的份额是可以量化的。发达国家——其在19世纪和20世纪的工业化主要是由化石燃料驱动的——在当今使地球变暖的大气二氧化碳中所占的份额比发展中国家更大。自1850年以来，仅美国和欧洲就产生了几乎一半的二氧化碳排放量。同期，中国和印度的排放量分别只占全球总量的12%和3%。

　　在COVID-19 大流行之后，世界上一些极度贫穷和极易受气候影响的国家面临严峻形势。发达国家封锁所造成的需求匮乏冲击了许多依赖大宗商品出口的发展中经济体。对许多贫穷国家来说，大流行既是一场健康危机，也是一场经济危机和债务危机。它们挣扎的处境可能为更清洁、更环保的全球经济复苏提供一个契机。对清洁能源、农业和交通等因大流行而改变的贸易和投资模式的行业进行投资，为优先考虑低碳、有韧性和可持续的发展办法提供机会。然而，发达国家未能兑现2015年的承诺，即每年筹集1000亿美元支持南半球国家的气候行动。

　　这意味着，美国几乎没有道德立场来拒绝采取更大的气候行动和公共财政支持气候脆弱国家的要求。除非美国能够对面临最大风险的贫穷国家进行支援，否则中国可以凭借“共同但有区别的责任”(应对气候变化是全球共同的责任，但各国由于国情不同，在具体担负的责任上应有区别，西方国家必须承担更多)这一熟悉的原则，把自己塑造成发展中国家的捍卫者。

　　值得赞扬的是，埃里克森和柯林斯并没有把中国的行为作为美国不作为的借口，而是主张进行“气候竞争”。但他们提议中最实质性的部分——碳边境税——将难以实施，而且可能对美国合作伙伴的伤害超过对中国的伤害。他们的建议——“如果进口商品来自没有碳定价或碳定价较低的地方，就根据其评估的碳足迹对其征税”——可能成为气候行动工具箱的一部分，但它不是灵丹妙药。

　　实际上，碳边境税针对的是少数排放密集型商品。欧盟提议的碳边界调整机制预计要到2023年才会实施，可能只涵盖钢铁、化学品和水泥等能源密集型行业;要确定电子产品或汽车等消费品的碳足迹会困难得多。这些消费品由多个零部件组成，供应链很长。欧盟的提议引发了关于“碳俱乐部”的讨论，“碳俱乐部”是由征收碳排放边境税的国家组成的集团，但这将适得其反，使本已缺乏信任的国际气候谈判进一步陷入困境。

　　埃里克森和柯林斯声称，碳边境税将“把制造业的工作岗位带回美国”。对钢铁征收关税可能会把就业机会带回美国，但可能不会是中国带回来。巴西占美国钢铁进口的18%，而且巴西没有碳定价机制。中国钢铁占美国钢铁进口的2%，中国已经为其能源部门设定了碳价格，尽管目前是有限的。美国征收碳边境税的先决条件是在联邦层面对碳排放进行定价，其形式可以是税收，也可以是排放许可交易系统。在当前的政治气候下，国会不太可能通过其中任何一项提案。

　　以身作则

　　美国不应将中国的气候承诺斥为不真诚的，或者指责中国不作为，而应该以身作则。竞争是好的，但不应与保护主义混为一谈。在清洁、绿色技术的研究、开发和应用方面加大公共投资当然是有必要的，但美国官员也必须记住团结多数的重要性;履行美国对发展中国家的气候资金承诺将使美国能够基于“优势地位”与中国打交道，用美国国务卿安东尼·布林肯(Antony Blinken)的话来说。由美国领导的，七国集团旨在履行对发展中国家的气候资金承诺的努力，将使得美国及其盟友以主导者的地位与中国接触。

　　对于联合国气候公约的未来来说，今年是关键的一年。《巴黎气候变化协定》签署五年后，将全球气温上升幅度控制在比工业化前的水平低1.5摄氏度的目标似乎越来越难实现。在4月峰会的闭幕式上，拜登问道:“你们还能想到什么办法在21世纪中叶创造出和现在一样多的好工作吗……已经做了这么多?”为了领导全球向碳中和的过渡，美国需要在开发新的绿色技术和创造新市场方面推动竞争，并争取领先。如果只想着与中国对抗，美国是无法来实现这一目标的。

　　山姆•吉尔(SAM GEALL )现任中外对话代理首席执行官，英国皇家国际事务研究所副研究员;丽贝卡·彼得斯(REBECCA PETERS)是英国皇家国际事务研究所马歇尔学者协会跨大西洋研究院研究员;曾楚希(BYFORD TSANG)欧洲智库E3G的高级政策顾问。本文译自《外交事务》网站，原文链接：https://www.foreignaffairs.com/articles/united-states/2021-07-23/can-america-trust-china-fight-climate-change