“拜登经济学”将如何影响中美关系：重塑美国的话语权，以规则和理性对抗中国

　　2021年1月20日，拜登政府走马上任，其经济团队也已全面准备就绪。拜登为上台后的首个100天制定了一套“百日新政”计划，其主要内容包括运用宏观经济政策助推美国经济“疫后复苏”，实施科技产业政策捍卫美国全球技术领先地位，并且通过“绿色新政”布局内政外交，这三大支柱构成“拜登经济学”的基本骨架，根本目标在于恢复美国在全球日益衰退的领导力。“拜登经济学”的实践既可能给中美经济关系带来新的挑战，也会给两国合作带来一些新机遇，其对两国总体关系的影响将十分复杂。

　　一、经济疫后复苏政策或延续中美经贸摩擦

　　1月6日，美国国会参议院选举落幕。自此，民主党同时掌控参众两院，这意味着拜登政府在未来推行宏观经济政策方面所受阻力将大为减小，执政当局有望实现财政、税收和金融政策“总动员”。

　　拜登经济团队的成员大部分都具有凯恩斯主义倾向。根据“百日新政”计划，拜登将很快推出总额1.9万亿美元的纾困方案。具体来看，会推动制定中小企业贷款、失业救助、提高最低工资等援助计划，重新扩大对低收入群体的转移支付。在税收领域，拜登很可能会推翻特朗普政府的国内税改法案，减轻工薪阶层税负，提高富裕阶层所得税税率，不过也会继承特朗普实施的国际税收改革方向，以新的税种为国际经贸谈判提供筹码。此外，为回应选民诉求，拜登将借助更大规模的新型基建计划增加就业岗位，缓解疫情冲击下的失业困境。而在基建方面，特朗普政府几乎无所作为。

　　由于美国在卫生健康、基础设施、教育等领域都有较大资金需求，拜登政府最终会如何分配预算蛋糕，各方还会进行复杂的利益博弈。但总体来看，拜登政府的财政政策会具有鲜明的民主党特色，即倾向于使用“财政赤字”加“对富人和大企业增税”的政策组合来解决国内问题。

　　随着美国债务率的不断提高，叠加疫情冲击，外部市场对美国天量债务的担忧开始对美元币值稳定形成越来越大的拖累。但疫情未必会显著削弱美元地位，因为这场危机并非源自金融市场内部系统失衡。未来一旦美国疫情得以控制，其经济的基本面仍会优于其他主要发达经济体。同时，全球金融市场持续动荡也更加强化了美元的避险地位，这从美联储主导的双边美元互换机制再度扩展中就可以得到印证。因此，拜登接管美国后，全球金融市场的动荡有望平息，其间也会伴随美元信心的回归。

　　在对华贸易问题上，拜登政府目前正对包括中美经贸协议在内的特朗普政府签署的对外协定进行全面重审，仍将保持对华贸易施压，但也会改变特朗普时期“无下限”使用关税武器的做法，代之以多元、理性的制衡手段。拜登政府会积极推进贸易执法，关注贸易补贴、倾销、技术转让等问题，并可能以这些问题作为中美经贸谈判的优先议题。拜登还将在国际上联合盟友，加快推进旨在更新国际经贸规则的谈判。可以推断，拜登任内的中美贸易摩擦将是一场“规则的竞赛”，而不完全是“关税的比拼”，具体也将更多调动盟友国家的配合，而非单纯依赖“单边主义跑道”。

　　中美较低层次的金融摩擦在特朗普任内已经开始，比如冻结个人资产，但“金融战火”还未全面燃起。未来，美国资本市场对中国特定企业进行更严厉的审查甚至摘牌的风险犹存，拜登政府会否对香港更大规模、更高层级的商业银行实施制裁也需要持续关注。但目前来看，拜登政府总体上比特朗普更加关注华尔街的利益和价值偏好，其任内还不至于出现美国切断中资金融机构与美元清算系统(CHIPS)和全球金融交易报文系统(SWIFT)之间的联系、冻结中国持有的万亿美元美国国债等极端情况，中美金融摩擦不会演变成非常剧烈的冲突，中美金融关系或将继续呈现“斗而不破”的局面。

　　二、加大科技研发投入应对中国竞争

　　科技领先一直是美国在全球的核心优势，也是美国霸权的根基。2020年中美经贸关系最重要的特征之一是，特朗普政府对华技术战日趋激烈，美国利用实体清单制度打压中国高科技企业。中美科技领域的博弈不会因特朗普下台而结束，反而有可能在拜登任内进一步深化，但博弈的方式会发生一些变化。

　　2020年，美国科技智库(ITIF)发布《与中国竞争：战略框架》报告，阐述了美国对华科技战略演变的四个原因：一是中国“过多地占据了科技市场”;二是中国的科技发展“威胁到了美国供应链安全”;三是中国企业在商业竞争中“严重挤压美国企业生存空间”;四是中国不断将前沿技术运用于军事领域，“影响美国地缘政治安全”。据此可以推断，拜登任内中美在部分高技术领域的“脱钩”趋势将会持续。

　　拜登政府将会推动中美科技“脱钩”的“精准化”。2020年11月，美国国会众议院中美科技关系专家小组发表《如何应对中国的挑战：美国的技术竞争新战略》报告，提出了“小院高墙”的精准策略，即，美国需要厘清自己与国家安全直接相关的特定技术领域(即“小院”)，并划定适当的战略边界(即“高墙”)，在谨防中国技术赶超的同时，确证把美国可能遭受的损失降到最低。而此前，2020年10月美国国务院发布的《关键与新兴技术国家战略》明确列出了20项“关键与新兴技术”清单。美国目前已针对中国采取限制投资、管制出口的方式，拜登政府有可能使用“供应链排除”这一手段，即保证关键产品的供应链由美国及其盟友全权提供，中国对此种可能需有足够准备。

　　不同于特朗普政府，拜登更加注重提升美国国内科技基础创新能力，强调长久保持美国全球科技领先地位的重要性。拜登在竞选中明确指责特朗普忽视联邦研发投资，导致美国科技发展停滞。因此，拜登极有可能加大基础研发领域的资金投入，并有望签署2020年5月美国国会推出的旨在推动加大科技领域扶植和投资的《无尽前沿法案》(Endless Frontiers Act)。

　　总体而言，拜登政府在一定程度上仍会延续特朗普政府的强硬态度，一方面高度重视美国在5G、人工智能、生物技术等“未来技术”领域的发展，试图恢复美国科技研发“领航者”地位，另一方面进一步加强中国投资美国科技资产的审查，严防“知识产权和技术泄漏行为”。但拜登政府不会沿袭特朗普政府泛化国家安全的做法，会适当做出改变，包括改变驱逐科技人才的做法，取消收紧STEM(科学、技术、工程和数学)领域留学生签证的政策，推动产学研合作，支持吸纳全球高科技人才，等等，这或将有助于恢复中美在科技、人文领域的部分交流。拜登政府还会一改特朗普政府“断供”中国、逼迫中国“另寻出路”的蛮横做法，重在联合盟友构建全球产权规则和供应链安全联盟，大打盟友和规则牌，实现对中国的科技压制。

　　三、布局“绿色新政”对冲中国影响力增长

　　气候与环境议题是拜登政府的优先事项。拜登政府的绿色新政并不是一项单纯的气候和环境政策，而是已经贯穿于美国经济、安全和外交等各个领域。拜登“绿色新政”的目的远不止实现“绿色美国”，还包括以绿色发展为抓手，带动经济增长，以绿色理念为切入点回归多边主义。如此来看，“绿色新政”可以说是拜登政府为美国经济复苏和领导力重塑而注入的新鲜血液。

　　拜登政府将会把绿色理念融入经济复苏议程，为此推动大规模财政资金注入向清洁能源、环保技术方面倾斜，在力争实现道路、桥梁等传统基建领域全面升级的同时，大手笔投入低碳基建领域。拜登政府也会努力把“绿色新政”和美国的科技研发优势相结合，为此准备投入3000亿美元聚焦清洁能源和生物技术的研发和产能提升，唤醒汽车工业、农业新活力，发展电动汽车产业和智能农业。这些举措有望为美国创造100万个就业岗位。拜登政府还将以绿色发展为落脚点实现外交布局，包括重返应对气候变化的《巴黎协定》，积极引导第26届联合国气候变化缔约方大会。拜登政府的环境政策同样将会寻求盟友伙伴的配合，不排除组建美欧气变小型俱乐部，在盟友内部实行碳定价，对外实施统一的惩罚性碳关税措施。

　　从中美竞争的角度来看，拜登任内一定会在多边舞台上强调气候领域的义务“对等”，迫使中国承担更多实际减排责任。拜登政府将会在气候环境问题领域主推形成硬性执行机制，并配合贸易手段牵制中国。美国有可能推动关税与减排挂钩，这会使碳关税成为中美在“301关税”之外产生直接摩擦的又一重要领域。拜登政府也会在碳出口补贴问题上向中国施压，以化石燃料“过度使用”为由压制中国“一带一路”倡议相关具体项目规划。从一段时间以来美国对中概股企业的打压趋势看，今后在美上市中企被要求在气候风险、气体排放等方面披露信息的可能性增大，这将进一步增加中企在美运营难度。最后，拜登政府寄希望于把绿色发展的红利留在国内，将会尽全力保护美国在清洁能源领域的国际市场占有份额，不可避免地要加剧中美两国在清洁能源市场中的竞争，为中美关系增添变数。

　　但随着中国大型国有能源企业的逐步转型，中国的气候、能源和环境政策也取得长足进步，中美在气候和环境领域拥有可合作的空间，特斯拉电动汽车在上海取得的辉煌成就更是展示了中美在共同引领能源革命方面所具有的潜力。对此，中国应在内继续顺应能源转型大势，稳妥处理能源环境友好、能源供给稳定安全和能源成本合理三者间的平衡;对外作为多边主义的坚定捍卫者积极参与能源领域的全球治理，深化与美国在能源清洁技术创新和标准制定方面的对话与务实合作，让绿色发展共识成为调节中美关系的新纽带。

　　总之，“拜登经济学”以疫后经济复苏为首要目标，以财政、税改政策激活中产阶级活力为关键任务，以推动绿色基建和科技创新为重点支撑，谋求实现美国经济的再次繁荣。外交上，拜登及其政府将会回归多边舞台，优先修复盟友关系，同特朗普政府的非理性外交政策划清界限，重塑美国的话语权，以规则和理性对抗中国。但是，今天的美国已元气大伤，民主、共和两党的政治极化和国内社会的大分裂必定贯穿拜登的整个总统任期，“拜登经济学”在实际操作中遏制中国的效果不会如其所愿。

　　执笔人：李巍，中国人民大学国际关系学院教授、美国研究中心副主任;穆睿彤，中国人民大学国际关系学院经济外交项目组研究助理

　　2021年1月20日，拜登政府走马上任，其经济团队也已全面准备就绪。拜登为上台后的首个100天制定了一套“百日新政”计划，其主要内容包括运用宏观经济政策助推美国经济“疫后复苏”，实施科技产业政策捍卫美国全球技术领先地位，并且通过“绿色新政”布局内政外交，这三大支柱构成“拜登经济学”的基本骨架，根本目标在于恢复美国在全球日益衰退的领导力。“拜登经济学”的实践既可能给中美经济关系带来新的挑战，也会给两国合作带来一些新机遇，其对两国总体关系的影响将十分复杂。

　　一、经济疫后复苏政策或延续中美经贸摩擦

　　1月6日，美国国会参议院选举落幕。自此，民主党同时掌控参众两院，这意味着拜登政府在未来推行宏观经济政策方面所受阻力将大为减小，执政当局有望实现财政、税收和金融政策“总动员”。

　　拜登经济团队的成员大部分都具有凯恩斯主义倾向。根据“百日新政”计划，拜登将很快推出总额1.9万亿美元的纾困方案。具体来看，会推动制定中小企业贷款、失业救助、提高最低工资等援助计划，重新扩大对低收入群体的转移支付。在税收领域，拜登很可能会推翻特朗普政府的国内税改法案，减轻工薪阶层税负，提高富裕阶层所得税税率，不过也会继承特朗普实施的国际税收改革方向，以新的税种为国际经贸谈判提供筹码。此外，为回应选民诉求，拜登将借助更大规模的新型基建计划增加就业岗位，缓解疫情冲击下的失业困境。而在基建方面，特朗普政府几乎无所作为。

　　由于美国在卫生健康、基础设施、教育等领域都有较大资金需求，拜登政府最终会如何分配预算蛋糕，各方还会进行复杂的利益博弈。但总体来看，拜登政府的财政政策会具有鲜明的民主党特色，即倾向于使用“财政赤字”加“对富人和大企业增税”的政策组合来解决国内问题。

　　随着美国债务率的不断提高，叠加疫情冲击，外部市场对美国天量债务的担忧开始对美元币值稳定形成越来越大的拖累。但疫情未必会显著削弱美元地位，因为这场危机并非源自金融市场内部系统失衡。未来一旦美国疫情得以控制，其经济的基本面仍会优于其他主要发达经济体。同时，全球金融市场持续动荡也更加强化了美元的避险地位，这从美联储主导的双边美元互换机制再度扩展中就可以得到印证。因此，拜登接管美国后，全球金融市场的动荡有望平息，其间也会伴随美元信心的回归。

　　在对华贸易问题上，拜登政府目前正对包括中美经贸协议在内的特朗普政府签署的对外协定进行全面重审，仍将保持对华贸易施压，但也会改变特朗普时期“无下限”使用关税武器的做法，代之以多元、理性的制衡手段。拜登政府会积极推进贸易执法，关注贸易补贴、倾销、技术转让等问题，并可能以这些问题作为中美经贸谈判的优先议题。拜登还将在国际上联合盟友，加快推进旨在更新国际经贸规则的谈判。可以推断，拜登任内的中美贸易摩擦将是一场“规则的竞赛”，而不完全是“关税的比拼”，具体也将更多调动盟友国家的配合，而非单纯依赖“单边主义跑道”。

　　中美较低层次的金融摩擦在特朗普任内已经开始，比如冻结个人资产，但“金融战火”还未全面燃起。未来，美国资本市场对中国特定企业进行更严厉的审查甚至摘牌的风险犹存，拜登政府会否对香港更大规模、更高层级的商业银行实施制裁也需要持续关注。但目前来看，拜登政府总体上比特朗普更加关注华尔街的利益和价值偏好，其任内还不至于出现美国切断中资金融机构与美元清算系统(CHIPS)和全球金融交易报文系统(SWIFT)之间的联系、冻结中国持有的万亿美元美国国债等极端情况，中美金融摩擦不会演变成非常剧烈的冲突，中美金融关系或将继续呈现“斗而不破”的局面。

　　二、加大科技研发投入应对中国竞争

　　科技领先一直是美国在全球的核心优势，也是美国霸权的根基。2020年中美经贸关系最重要的特征之一是，特朗普政府对华技术战日趋激烈，美国利用实体清单制度打压中国高科技企业。中美科技领域的博弈不会因特朗普下台而结束，反而有可能在拜登任内进一步深化，但博弈的方式会发生一些变化。

　　2020年，美国科技智库(ITIF)发布《与中国竞争：战略框架》报告，阐述了美国对华科技战略演变的四个原因：一是中国“过多地占据了科技市场”;二是中国的科技发展“威胁到了美国供应链安全”;三是中国企业在商业竞争中“严重挤压美国企业生存空间”;四是中国不断将前沿技术运用于军事领域，“影响美国地缘政治安全”。据此可以推断，拜登任内中美在部分高技术领域的“脱钩”趋势将会持续。

　　拜登政府将会推动中美科技“脱钩”的“精准化”。2020年11月，美国国会众议院中美科技关系专家小组发表《如何应对中国的挑战：美国的技术竞争新战略》报告，提出了“小院高墙”的精准策略，即，美国需要厘清自己与国家安全直接相关的特定技术领域(即“小院”)，并划定适当的战略边界(即“高墙”)，在谨防中国技术赶超的同时，确证把美国可能遭受的损失降到最低。而此前，2020年10月美国国务院发布的《关键与新兴技术国家战略》明确列出了20项“关键与新兴技术”清单。美国目前已针对中国采取限制投资、管制出口的方式，拜登政府有可能使用“供应链排除”这一手段，即保证关键产品的供应链由美国及其盟友全权提供，中国对此种可能需有足够准备。

　　不同于特朗普政府，拜登更加注重提升美国国内科技基础创新能力，强调长久保持美国全球科技领先地位的重要性。拜登在竞选中明确指责特朗普忽视联邦研发投资，导致美国科技发展停滞。因此，拜登极有可能加大基础研发领域的资金投入，并有望签署2020年5月美国国会推出的旨在推动加大科技领域扶植和投资的《无尽前沿法案》(Endless Frontiers Act)。

　　总体而言，拜登政府在一定程度上仍会延续特朗普政府的强硬态度，一方面高度重视美国在5G、人工智能、生物技术等“未来技术”领域的发展，试图恢复美国科技研发“领航者”地位，另一方面进一步加强中国投资美国科技资产的审查，严防“知识产权和技术泄漏行为”。但拜登政府不会沿袭特朗普政府泛化国家安全的做法，会适当做出改变，包括改变驱逐科技人才的做法，取消收紧STEM(科学、技术、工程和数学)领域留学生签证的政策，推动产学研合作，支持吸纳全球高科技人才，等等，这或将有助于恢复中美在科技、人文领域的部分交流。拜登政府还会一改特朗普政府“断供”中国、逼迫中国“另寻出路”的蛮横做法，重在联合盟友构建全球产权规则和供应链安全联盟，大打盟友和规则牌，实现对中国的科技压制。

　　三、布局“绿色新政”对冲中国影响力增长

　　气候与环境议题是拜登政府的优先事项。拜登政府的绿色新政并不是一项单纯的气候和环境政策，而是已经贯穿于美国经济、安全和外交等各个领域。拜登“绿色新政”的目的远不止实现“绿色美国”，还包括以绿色发展为抓手，带动经济增长，以绿色理念为切入点回归多边主义。如此来看，“绿色新政”可以说是拜登政府为美国经济复苏和领导力重塑而注入的新鲜血液。

　　拜登政府将会把绿色理念融入经济复苏议程，为此推动大规模财政资金注入向清洁能源、环保技术方面倾斜，在力争实现道路、桥梁等传统基建领域全面升级的同时，大手笔投入低碳基建领域。拜登政府也会努力把“绿色新政”和美国的科技研发优势相结合，为此准备投入3000亿美元聚焦清洁能源和生物技术的研发和产能提升，唤醒汽车工业、农业新活力，发展电动汽车产业和智能农业。这些举措有望为美国创造100万个就业岗位。拜登政府还将以绿色发展为落脚点实现外交布局，包括重返应对气候变化的《巴黎协定》，积极引导第26届联合国气候变化缔约方大会。拜登政府的环境政策同样将会寻求盟友伙伴的配合，不排除组建美欧气变小型俱乐部，在盟友内部实行碳定价，对外实施统一的惩罚性碳关税措施。

　　从中美竞争的角度来看，拜登任内一定会在多边舞台上强调气候领域的义务“对等”，迫使中国承担更多实际减排责任。拜登政府将会在气候环境问题领域主推形成硬性执行机制，并配合贸易手段牵制中国。美国有可能推动关税与减排挂钩，这会使碳关税成为中美在“301关税”之外产生直接摩擦的又一重要领域。拜登政府也会在碳出口补贴问题上向中国施压，以化石燃料“过度使用”为由压制中国“一带一路”倡议相关具体项目规划。从一段时间以来美国对中概股企业的打压趋势看，今后在美上市中企被要求在气候风险、气体排放等方面披露信息的可能性增大，这将进一步增加中企在美运营难度。最后，拜登政府寄希望于把绿色发展的红利留在国内，将会尽全力保护美国在清洁能源领域的国际市场占有份额，不可避免地要加剧中美两国在清洁能源市场中的竞争，为中美关系增添变数。

　　但随着中国大型国有能源企业的逐步转型，中国的气候、能源和环境政策也取得长足进步，中美在气候和环境领域拥有可合作的空间，特斯拉电动汽车在上海取得的辉煌成就更是展示了中美在共同引领能源革命方面所具有的潜力。对此，中国应在内继续顺应能源转型大势，稳妥处理能源环境友好、能源供给稳定安全和能源成本合理三者间的平衡;对外作为多边主义的坚定捍卫者积极参与能源领域的全球治理，深化与美国在能源清洁技术创新和标准制定方面的对话与务实合作，让绿色发展共识成为调节中美关系的新纽带。

　　总之，“拜登经济学”以疫后经济复苏为首要目标，以财政、税改政策激活中产阶级活力为关键任务，以推动绿色基建和科技创新为重点支撑，谋求实现美国经济的再次繁荣。外交上，拜登及其政府将会回归多边舞台，优先修复盟友关系，同特朗普政府的非理性外交政策划清界限，重塑美国的话语权，以规则和理性对抗中国。但是，今天的美国已元气大伤，民主、共和两党的政治极化和国内社会的大分裂必定贯穿拜登的整个总统任期，“拜登经济学”在实际操作中遏制中国的效果不会如其所愿。

　　执笔人：李巍，中国人民大学国际关系学院教授、美国研究中心副主任;穆睿彤，中国人民大学国际关系学院经济外交项目组研究助理