罗德里格斯：特朗普上台若再对委内瑞拉极限施压，会让马杜罗更强大

　　美国新政府面临的最复杂的外交政策挑战之一是委内瑞拉局势。在过去12年中，委内瑞拉从一个脆弱的民主国家转变为一个被威权者牢固统治的国家，经历了现代史上除战时以外最严重的经济崩溃和移民危机之一。近年来，这些问题对美国的影响越来越大。在过去五年中，美国当局逮捕了90多万试图越过南部边境的委内瑞拉人。

　　许多人预计，特朗普就任总统后，将恢复其第一任期内对委内瑞拉极限施压的做法，当时华盛顿实施了全面的石油和金融制裁，支持武装起义，甚至提出了直接采取军事行动的可能性。选举前三天，在佛罗里达州的一场集会上，特朗普提名的国务卿候选人、参议员马可·卢比奥声称，在新政府的领导下，“我们的立场将截然不同，不仅对委内瑞拉，而且对古巴和尼加拉瓜，都将更加强硬和明确。”卢比奥共同发起了一项立法，将对委内瑞拉的制裁编入法典，任何制裁解除和外交承认的条件都是委内瑞拉总统马杜罗放弃权力并实现反对派主导的过渡。

马杜罗

　　但新政府重拾失败的极限施压策略将是一个严重错误。制裁很少能有效实现政权更迭，委内瑞拉也不例外。美国的制裁非但没有动摇马杜罗，反而帮助他巩固了控制权，加剧了国家机器与贫困和虚弱的公民社会之间的权力不对称。自 2014 年以来，已有 700 多万委内瑞拉人逃离该国，加倍施压可能会进一步恶化留下的人的生活条件。因此，极限施压将削弱华盛顿减少非正常移民和确保稳定能源供应的努力。

　　美国应继续谴责马杜罗独裁政府侵犯人权和破坏民主制度。但特朗普政府应采取有针对性地与委内瑞拉当局接触的战略。这一战略将优先维持或加强美国与委内瑞拉之间的经济和外交联系——这种联系可以赋予致力于促进民主过渡的利益相关者权力。美国政策的首要任务应该是减轻委内瑞拉人民的苦难，认识到广泛的经济制裁加剧了这种苦难。在可能的情况下，华盛顿应利用接触——包括逐步放松制裁——来鼓励人权和政治自由的改善。这种有针对性的接触战略提供了一条立即改善委内瑞拉状况的途径，同时增强了这个国家向中长期民主过渡的前景。

　　制裁带来的灾难

　　2017 年至 2022 年，美国对委内瑞拉实施了有史以来最严厉的制裁。特朗普政府暂停了与委内瑞拉国有石油、黄金和银行部门的所有贸易(与私人银行的交易仍被允许)，并禁止委内瑞拉政府和石油行业借款、重组债务或从其海外子公司(如 Citgo)获得股息。2019 年，华盛顿将委内瑞拉海外资产的控制权移交给了胡安·瓜伊多领导的美国认可的反对派，并阻止委内瑞拉获取国际储备资产，包括国际货币基金组织的特别提款权。

　　特朗普政府还对委内瑞拉实施了二级制裁，禁止委内瑞拉向国外出售石油，制裁对象是参与委内瑞拉石油贸易的外国公司和船只。2019 年至 2021 年期间，共有 47 艘船只和 12 家公司因协助委内瑞拉出口石油而受到制裁。(相比之下，尽管美国目前对俄罗斯石油实施了类似的制裁，但非美国油轮仍可以以每桶 60 美元的价格出售俄罗斯石油，而不会受到制裁。)

　　这种压力加剧了委内瑞拉的经济危机。由于多年民粹主义政策导致宏观经济严重失衡，委内瑞拉的人均收入下降至 2013 年。然而从 2017 年开始，制裁切断了委内瑞拉进入重要石油和金融市场的渠道，导致石油产量急剧下降，严重恶化了委内瑞拉的经济状况。制裁是导致石油产量、进口量和生产率下降的主要原因;如果没有制裁，委内瑞拉的经济本应在 2017 年油价上涨时开始复苏。2012年至 2020 年期间，制裁占委内瑞拉经济萎缩原因的 52% 左右。如果没有制裁，委内瑞拉仍将面临严重危机，人均收入下降 34%。然而，在制裁之下，人均 GDP 却下降了 71%——相当于连续三次大萧条。

　　委内瑞拉的移民危机源于经济机会的崩塌。尽管委内瑞拉侵犯人权的行为令人震惊，但其规模还不及通常导致大规模流离失所的种族清洗、种族灭绝或武装冲突。相反，数百万委内瑞拉人离开委内瑞拉是为了逃避经济灾难。如果美国政府恢复针对委内瑞拉人生计的制裁政策，那么许多受影响的人最终会涌入美国也就不足为奇了。

　　重要的还是接触

　　2022年，拜登政府与马杜罗政府恢复接触，采取双轨制，逐步放松制裁，鼓励与反对派恢复谈判。同年11月，美国财政部向雪佛龙——唯一一家在委内瑞拉拥有生产能力的美国石油公司——颁发了向美国出口委内瑞拉石油的许可证，恰逢马杜罗政府与反对派恢复谈判。

　　批评人士声称，拜登政府在不获得任何回报的情况下减轻了对马杜罗的制裁。然而，这种批评忽视了一项关键成就。2023 年 10 月，马杜罗公开承诺举行自由公正的总统选举。尽管选举最终透明度极低，但这一让步最终使反对派联盟能够将埃德蒙多·冈萨雷斯登记为候选人，此前在 2023 年 10 月赢得反对派初选的玛丽亚·科里纳·马查多被禁止参选。华盛顿还成功鼓励反对派放弃失败的选举抵制，并在面临不公平竞争的情况下参与选举进程。

　　这些决定为冈萨雷斯在 7 月 28 日的总统选举中以超过二比一的优势击败马杜罗铺平了道路。反对派用该国电子投票系统的计票表记录了他们的胜利，重新激发了联盟的活力，并展示了其在委内瑞拉人民中的广泛支持。虽然这场胜利并没有带来立竿见影的变化，马杜罗的选举委员会公然篡改选举结果，宣布马杜罗获胜，但这标志着反对派对马杜罗独裁统治发起了迄今为止最强烈的挑战。

　　批评者可能会认为，反对派的选举胜利毫无意义，因为马杜罗最终保住了权力并加强了镇压。但这种批评忽略了选举结果的更广泛意义。选举在振兴和合法化委内瑞拉反对派、展示其广泛的民众支持以及加强其内部凝聚力方面发挥了至关重要的作用。这些发展是成功挑战根深蒂固的政权的必要先决条件。这些成果能否转化为有意义的变革，将取决于反对派的目标是否现实，以及它如何在未来的谈判中充分利用其新获得的力量。

　　如何增加对委内瑞拉的影响力

　　对委内瑞拉的现实外交政策必须首先认识到华盛顿对独裁国家政治态势的影响力有限。在一个 71% 的人口生活在专制政权之下的世界里，针对古巴、伊朗和委内瑞拉等特定国家进行政权更迭不仅是徒劳的，而且是危险的。针对特定政权可能会疏远盟友，破坏美国的道德权威，并强化独裁者对华盛顿干涉其他国家内政的指控。在委内瑞拉，采取有原则的务实做法——专注于人道主义救济和外交接触——将更好地符合美国和委内瑞拉人民的利益。

　　因此，特朗普政府应该继续放松经济制裁。它应该这样做，部分原因是这些限制措施让数百万人陷入了不必要的贫困。但改善该国的生活条件也有政治目的。委内瑞拉人的生活越是可以忍受，他们逃往美国的可能性就越小。管理来自委内瑞拉的移民潮也需要与加拉加斯保持沟通和协调。因此，重新开放美国驻委内瑞拉大使馆也是维护美国在委内瑞拉利益的关键一步。

　　放松制裁可以为特朗普政府提供一个在人权问题上获得让步的机会。例如，新石油项目的许可可以以分配给能够解决委内瑞拉人道主义危机的国际组织的收入为条件。同样，特朗普政府可以利用制裁解除来推动政治改革。它应该努力确保释放政治犯。它应该通过谈判推动委内瑞拉的体制变革，为委内瑞拉政治派别的共存创造空间。它应该推动委内瑞拉任命新的选举当局，并承诺邀请国际观察员参加即将举行的选举。所有这三个步骤都将为选举竞争提供重要空间。它们仍然是促进民主过渡的最佳途径。(美国还应与巴西、哥伦比亚和墨西哥等地区伙伴合作，达成现实的政治解决方案。)

　　如果特朗普政府还采取限制接触政策，那就等于向现实低头。惩罚性政策可能对政策制定者有吸引力，但它们往往会垄断政权，使行为改变不太可能发生。如果政府领导人担心美国的惩罚，他们会不择手段继续掌权，包括窃取选举结果。另一方面，战略接触可以激励积极转变，并加强支持谈判解决方案的当地参与者。政治学家史蒂文·列维茨基和卢肯·韦已经表明，与西方有经济、社会和制度联系的国家比那些仅受到惩罚性措施的国家更有可能实现民主。

　　同样，特朗普也会接受这样一个事实：在一个专制国家，当人民变得更穷时，政府会变得更强大，而不是更弱。在委内瑞拉经济萎缩最严重的时候，很大一部分人口依赖受政治影响的政府救济。相比之下，委内瑞拉过去四年的经济复苏在一定程度上得益于石油制裁的放松，这有助于减少低收入选民对政府项目的依赖，使他们不那么容易受到选举敲诈。

　　没有哪届美国政府能够彻底改革委内瑞拉的政治体制。但通过制定解决眼前需求、促进经济复苏和支持基本自由的可实现目标，美国可以帮助委内瑞拉人民。与极限施压策略相比，优先考虑经济复苏和逐步实现政治进步的务实方法将更有效地使委内瑞拉更接近变革。

　　作者简介：弗朗西斯科·罗德里格斯(Francisco Rodríguez)是丹佛大学约瑟夫·科贝尔国际研究学院的赖斯家族国际与公共事务实践教授。本文由“钝角网”译自《外交事务》网站。

　　美国新政府面临的最复杂的外交政策挑战之一是委内瑞拉局势。在过去12年中，委内瑞拉从一个脆弱的民主国家转变为一个被威权者牢固统治的国家，经历了现代史上除战时以外最严重的经济崩溃和移民危机之一。近年来，这些问题对美国的影响越来越大。在过去五年中，美国当局逮捕了90多万试图越过南部边境的委内瑞拉人。

　　许多人预计，特朗普就任总统后，将恢复其第一任期内对委内瑞拉极限施压的做法，当时华盛顿实施了全面的石油和金融制裁，支持武装起义，甚至提出了直接采取军事行动的可能性。选举前三天，在佛罗里达州的一场集会上，特朗普提名的国务卿候选人、参议员马可·卢比奥声称，在新政府的领导下，“我们的立场将截然不同，不仅对委内瑞拉，而且对古巴和尼加拉瓜，都将更加强硬和明确。”卢比奥共同发起了一项立法，将对委内瑞拉的制裁编入法典，任何制裁解除和外交承认的条件都是委内瑞拉总统马杜罗放弃权力并实现反对派主导的过渡。

马杜罗

　　但新政府重拾失败的极限施压策略将是一个严重错误。制裁很少能有效实现政权更迭，委内瑞拉也不例外。美国的制裁非但没有动摇马杜罗，反而帮助他巩固了控制权，加剧了国家机器与贫困和虚弱的公民社会之间的权力不对称。自 2014 年以来，已有 700 多万委内瑞拉人逃离该国，加倍施压可能会进一步恶化留下的人的生活条件。因此，极限施压将削弱华盛顿减少非正常移民和确保稳定能源供应的努力。

　　美国应继续谴责马杜罗独裁政府侵犯人权和破坏民主制度。但特朗普政府应采取有针对性地与委内瑞拉当局接触的战略。这一战略将优先维持或加强美国与委内瑞拉之间的经济和外交联系——这种联系可以赋予致力于促进民主过渡的利益相关者权力。美国政策的首要任务应该是减轻委内瑞拉人民的苦难，认识到广泛的经济制裁加剧了这种苦难。在可能的情况下，华盛顿应利用接触——包括逐步放松制裁——来鼓励人权和政治自由的改善。这种有针对性的接触战略提供了一条立即改善委内瑞拉状况的途径，同时增强了这个国家向中长期民主过渡的前景。

　　制裁带来的灾难

　　2017 年至 2022 年，美国对委内瑞拉实施了有史以来最严厉的制裁。特朗普政府暂停了与委内瑞拉国有石油、黄金和银行部门的所有贸易(与私人银行的交易仍被允许)，并禁止委内瑞拉政府和石油行业借款、重组债务或从其海外子公司(如 Citgo)获得股息。2019 年，华盛顿将委内瑞拉海外资产的控制权移交给了胡安·瓜伊多领导的美国认可的反对派，并阻止委内瑞拉获取国际储备资产，包括国际货币基金组织的特别提款权。

　　特朗普政府还对委内瑞拉实施了二级制裁，禁止委内瑞拉向国外出售石油，制裁对象是参与委内瑞拉石油贸易的外国公司和船只。2019 年至 2021 年期间，共有 47 艘船只和 12 家公司因协助委内瑞拉出口石油而受到制裁。(相比之下，尽管美国目前对俄罗斯石油实施了类似的制裁，但非美国油轮仍可以以每桶 60 美元的价格出售俄罗斯石油，而不会受到制裁。)

　　这种压力加剧了委内瑞拉的经济危机。由于多年民粹主义政策导致宏观经济严重失衡，委内瑞拉的人均收入下降至 2013 年。然而从 2017 年开始，制裁切断了委内瑞拉进入重要石油和金融市场的渠道，导致石油产量急剧下降，严重恶化了委内瑞拉的经济状况。制裁是导致石油产量、进口量和生产率下降的主要原因;如果没有制裁，委内瑞拉的经济本应在 2017 年油价上涨时开始复苏。2012年至 2020 年期间，制裁占委内瑞拉经济萎缩原因的 52% 左右。如果没有制裁，委内瑞拉仍将面临严重危机，人均收入下降 34%。然而，在制裁之下，人均 GDP 却下降了 71%——相当于连续三次大萧条。

　　委内瑞拉的移民危机源于经济机会的崩塌。尽管委内瑞拉侵犯人权的行为令人震惊，但其规模还不及通常导致大规模流离失所的种族清洗、种族灭绝或武装冲突。相反，数百万委内瑞拉人离开委内瑞拉是为了逃避经济灾难。如果美国政府恢复针对委内瑞拉人生计的制裁政策，那么许多受影响的人最终会涌入美国也就不足为奇了。

　　重要的还是接触

　　2022年，拜登政府与马杜罗政府恢复接触，采取双轨制，逐步放松制裁，鼓励与反对派恢复谈判。同年11月，美国财政部向雪佛龙——唯一一家在委内瑞拉拥有生产能力的美国石油公司——颁发了向美国出口委内瑞拉石油的许可证，恰逢马杜罗政府与反对派恢复谈判。

　　批评人士声称，拜登政府在不获得任何回报的情况下减轻了对马杜罗的制裁。然而，这种批评忽视了一项关键成就。2023 年 10 月，马杜罗公开承诺举行自由公正的总统选举。尽管选举最终透明度极低，但这一让步最终使反对派联盟能够将埃德蒙多·冈萨雷斯登记为候选人，此前在 2023 年 10 月赢得反对派初选的玛丽亚·科里纳·马查多被禁止参选。华盛顿还成功鼓励反对派放弃失败的选举抵制，并在面临不公平竞争的情况下参与选举进程。

　　这些决定为冈萨雷斯在 7 月 28 日的总统选举中以超过二比一的优势击败马杜罗铺平了道路。反对派用该国电子投票系统的计票表记录了他们的胜利，重新激发了联盟的活力，并展示了其在委内瑞拉人民中的广泛支持。虽然这场胜利并没有带来立竿见影的变化，马杜罗的选举委员会公然篡改选举结果，宣布马杜罗获胜，但这标志着反对派对马杜罗独裁统治发起了迄今为止最强烈的挑战。

　　批评者可能会认为，反对派的选举胜利毫无意义，因为马杜罗最终保住了权力并加强了镇压。但这种批评忽略了选举结果的更广泛意义。选举在振兴和合法化委内瑞拉反对派、展示其广泛的民众支持以及加强其内部凝聚力方面发挥了至关重要的作用。这些发展是成功挑战根深蒂固的政权的必要先决条件。这些成果能否转化为有意义的变革，将取决于反对派的目标是否现实，以及它如何在未来的谈判中充分利用其新获得的力量。

　　如何增加对委内瑞拉的影响力

　　对委内瑞拉的现实外交政策必须首先认识到华盛顿对独裁国家政治态势的影响力有限。在一个 71% 的人口生活在专制政权之下的世界里，针对古巴、伊朗和委内瑞拉等特定国家进行政权更迭不仅是徒劳的，而且是危险的。针对特定政权可能会疏远盟友，破坏美国的道德权威，并强化独裁者对华盛顿干涉其他国家内政的指控。在委内瑞拉，采取有原则的务实做法——专注于人道主义救济和外交接触——将更好地符合美国和委内瑞拉人民的利益。

　　因此，特朗普政府应该继续放松经济制裁。它应该这样做，部分原因是这些限制措施让数百万人陷入了不必要的贫困。但改善该国的生活条件也有政治目的。委内瑞拉人的生活越是可以忍受，他们逃往美国的可能性就越小。管理来自委内瑞拉的移民潮也需要与加拉加斯保持沟通和协调。因此，重新开放美国驻委内瑞拉大使馆也是维护美国在委内瑞拉利益的关键一步。

　　放松制裁可以为特朗普政府提供一个在人权问题上获得让步的机会。例如，新石油项目的许可可以以分配给能够解决委内瑞拉人道主义危机的国际组织的收入为条件。同样，特朗普政府可以利用制裁解除来推动政治改革。它应该努力确保释放政治犯。它应该通过谈判推动委内瑞拉的体制变革，为委内瑞拉政治派别的共存创造空间。它应该推动委内瑞拉任命新的选举当局，并承诺邀请国际观察员参加即将举行的选举。所有这三个步骤都将为选举竞争提供重要空间。它们仍然是促进民主过渡的最佳途径。(美国还应与巴西、哥伦比亚和墨西哥等地区伙伴合作，达成现实的政治解决方案。)

　　如果特朗普政府还采取限制接触政策，那就等于向现实低头。惩罚性政策可能对政策制定者有吸引力，但它们往往会垄断政权，使行为改变不太可能发生。如果政府领导人担心美国的惩罚，他们会不择手段继续掌权，包括窃取选举结果。另一方面，战略接触可以激励积极转变，并加强支持谈判解决方案的当地参与者。政治学家史蒂文·列维茨基和卢肯·韦已经表明，与西方有经济、社会和制度联系的国家比那些仅受到惩罚性措施的国家更有可能实现民主。

　　同样，特朗普也会接受这样一个事实：在一个专制国家，当人民变得更穷时，政府会变得更强大，而不是更弱。在委内瑞拉经济萎缩最严重的时候，很大一部分人口依赖受政治影响的政府救济。相比之下，委内瑞拉过去四年的经济复苏在一定程度上得益于石油制裁的放松，这有助于减少低收入选民对政府项目的依赖，使他们不那么容易受到选举敲诈。

　　没有哪届美国政府能够彻底改革委内瑞拉的政治体制。但通过制定解决眼前需求、促进经济复苏和支持基本自由的可实现目标，美国可以帮助委内瑞拉人民。与极限施压策略相比，优先考虑经济复苏和逐步实现政治进步的务实方法将更有效地使委内瑞拉更接近变革。

　　作者简介：弗朗西斯科·罗德里格斯(Francisco Rodríguez)是丹佛大学约瑟夫·科贝尔国际研究学院的赖斯家族国际与公共事务实践教授。本文由“钝角网”译自《外交事务》网站。