迈克尔·布斯塔曼特：古巴的危机何时才能结束?

　　2014年，奥巴马政府与古巴政府宣布恢复外交关系后，全世界的目光都涌向哈瓦那。从滚石乐队到潜在的投资者，各界人士纷纷涌入，希望在这个岛屿的未来分一杯羹。长期担任国防部长的劳尔·卡斯特罗几年前从体弱多病的哥哥菲德尔手中接过权力，并推行了一系列温和的经济改革：允许更多小型私营企业存在，放宽外国投资的限制，并缩减政府雇员规模。与美国关系正常化以及政府内部的“更新”(古巴共产党常用的委婉说法)似乎都预示着古巴即将迈入21世纪。

　　不幸的是，古巴的现状远未达到预期。过去五年里，超过一百万人——超过十分之一的古巴人——逃离家园，其中大部分前往美国。如今，在米格尔·迪亚斯-卡内尔总统的领导下，古巴正经历着自苏联解体以来最严重的经济危机。自2020年以来，古巴国内生产总值下降了11%。电网摇摇欲坠。安全部队残酷镇压反政府抗议活动。去年十月，飓风“梅丽莎”重创古巴东部，造成约9万栋房屋和25万英亩农田损毁。如今，登革热和其他蚊媒病毒的爆发已达到流行病的程度。

　　古巴的悲剧部分源于外部冲击，例如美国总统唐纳德·特朗普2016年的当选。特朗普上任后，恢复了其前任取消的许多制裁。例如，在2019年至2020年间，他大幅限制了飞往古巴的航班、汇款和旅行;2021年，他又将古巴重新列为支持恐怖主义的国家，主要原因是古巴窝藏了少数美国司法部门的逃犯。美国总统乔·拜登仅部分放松了这些限制，而特朗普在其第二个任期内又恢复了其中一些。与此同时，新冠疫情重创了古巴的旅游业。随着特朗普第二任期政府对委内瑞拉总统尼古拉斯·马杜罗施加越来越强硬的压力，近年来委内瑞拉对哈瓦那的石油援助已经大幅减少，这种情况可能会进一步恶化，古巴面临失去其最重要的经济和地缘政治伙伴的风险。

　　但当前的危机也是古巴政府一手造成的。尽管劳尔推行了改革，但当局始终不愿彻底摆脱该国僵化的中央计划经济模式。私营部门的进一步扩张进展缓慢，糟糕的货币政策加剧了严重的通货膨胀。同样，政府也一直不愿对岛上的一党制进行任何实质性的改革。结果，古巴经济依然脆弱且反应迟钝，华盛顿过去对加强与哈瓦那接触的热情也已被怀疑、敌意或漠不关心所取代。

　　很难对古巴的未来抱有希望。94岁高龄、仍扮演着幕后操纵者角色的劳尔·卡斯特罗即将离世，与他一同离世的还有缔造1959年古巴革命的那一代人。但要想摆脱当前的困境，新一代领导人至少必须认真致力于更深层次的经济自由化——尽管短期内可能会很痛苦。要让国家真正走上正轨，他们还需要推进民主化。令人遗憾的是，经过十年的政策修修补补，古巴现任领导层几乎没有表现出任何准备直面岛屿挑战或将权力移交给有能力的人的迹象。

　　“要么改革，要么沉沦”

　　“要么改革，要么沉沦，”劳尔在2010年，也就是他上台四年后，如此宣称。古巴的社会主义制度挺过了后苏联时代的初期，当时对古巴的援助骤减，国内生产总值萎缩了三分之一。但古巴的经济仅从衰退中部分恢复过来。为了使经济走上正轨，劳尔制定了一项简单明了的计划：通过裁员50万人来缩减臃肿的政府机构，同时扩大由“个体户”组成的规模很小的私营部门，这些个体户经营着餐馆、民宿和其他小型企业。当局将允许外国投资者持有企业的大部分股份，并将闲置的公共土地移交给私人农民，以解决该国70%的食品依赖进口的问题。

　　古巴最优秀的经济学家很快就指出了这项计划的缺陷。允许自营职业的200多项活动清单被管理得过于细致，甚至有些滑稽。例如，在公共土地上耕种，并在价格管制的配给制度下出售大部分收成，与拥有土地并在市场上出售农产品截然不同。此外，国有企业仍然享有不公平的优势，因为它们被允许将1古巴比索等同于1美元，从而人为地高估了自身资产价值，并降低了进口成本。相比之下，私人公民可以以24比1的汇率将比索卖给古巴国家银行换取美元。尽管如此，许多人仍然保持乐观。在那些年里，到访古巴，你会感受到变革之风：小型企业纷纷开业，来自加拿大和欧洲的游客蜂拥而至，独立新闻、学术分析和公民辩论的容忍度也随之提高。

　　美国总统奥巴马注意到了这一点。早在2014年底两国关系正常化取得突破性进展之前，他的政府就允许美国公民以团体旅游的方式前往古巴，以“支持古巴人民”。古巴侨民探望家人，并汇回数百万美元的款项，为当地小型企业提供了启动资金。两国正式恢复外交关系后，航空公司开通了直航。此外，还有游轮、自助游以及针对长期美古贸易禁运的新的外国投资豁免条款。仅在2016年，就有超过58万名美国和古巴护照持有者(即古巴裔美国人)从迈阿密国际机场搭乘飞往古巴的航班。

　　然而，尽管一片欢腾，哈瓦那方面很快便显露出尚未做好把握时机的准备。美国投资者发现，古巴当局坚持执行预先批准的项目，导致鲜有实质性的商业交易达成。古巴政府中的强硬派对奥巴马充满希望的言论感到不满，斥之为特洛伊木马，认为这将带来令人不快的政治变革。由于党内领导人担心释放出他们无法控制的经济力量，因此深化市场改革的呼声无人理睬。

　　雪上加霜

　　由于古巴的短视，2016年美国大选后，几乎没有什么能够阻止特朗普政府改变政策。果不其然，特朗普上任仅六个月，便宣布“取消”奥巴马“单方面与古巴达成的协议”。载有美国旅行团的游轮继续停靠古巴港口，但特朗普政府禁止美国公民进行自助游或入住古巴众多军方所有的酒店。不久之后，新闻机构开始报道驻古巴美国外交官出现神秘健康问题，这种现象被称为“哈瓦那综合症”。作为回应，华盛顿关闭了美国驻古巴领事馆，并实际上阻止了古巴人合法移民美国。

　　2019年，美国对古巴的政策进一步恶化。当年，特朗普取消了此前支撑美国公民赴古巴旅游的“民间交流”团体旅行许可，并将古巴裔美国人的汇款上限设定为每季度1000美元。他的政府还激活了长期搁置的1996年《赫尔姆斯-伯顿法案》第三章，允许美国公民起诉美国和非美国公司“贩运”古巴政府在20世纪60年代初没收的财产，此举立即对古巴的外国投资造成了寒蝉效应。2020年初，白宫禁止除哈瓦那以外的古巴城市往返航班，并阻止美国金融服务公司西联汇款与古巴军方拥有的金融机构合作开展汇款业务。官员们罔顾人道主义后果，将这些措施称为对古巴和委内瑞拉实施“极限施压”政策的一部分。该项行动还包括对委内瑞拉石油运输实施制裁，这导致该岛的关键能源供应紧张。

　　随后疫情爆发。旅游业一蹶不振，古巴国内生产总值暴跌10%。这对古巴首位非卡斯特罗家族领导人迪亚斯-卡内尔来说是一次严峻的考验。2018年，劳尔·卡斯特罗钦点迪亚斯-卡内尔接任其职位。然而，面对日益严峻的经济困境，迪亚斯-卡内尔采取的应对措施是加强国家对经济的控制，例如冻结新的个体经营许可证长达一年多。随着国家外汇收入的减少，他的政府试图通过开设国营商店来获取更多汇款。这些商店使用一种新的纯数字货币——“自由兑换货币”(西班牙语缩写为MLC)——销售进口商品，该货币与美元挂钩。但实际上，它根本不可自由兑换。存入所谓MLC账户的美元无法提取，这进一步加剧了古巴货币市场的分割。

　　迪亚斯-卡内尔及其核心圈子最终意识到这种方法行不通。2020年夏天，他们宣布了一项应对日益严峻的经济危机的新战略。当局不再强制执行一份针对私营部门的有限许可活动清单，而是制定了一份禁止活动清单，允许其他一切活动继续进行。政府还承诺将中小私营企业合法化，超越“个体经营”的框架。最后，当局同意统一岛上多种货币和汇率。此前，私人公民和国有企业使用不同的汇率，虽然帮助国家抵御了后苏联时代危机的冲击，但也严重扭曲了国有企业的会计核算，随着时间的推移，加剧了对进口的依赖。

　　然而，这些改革的执行和顺序却造成了灾难性的后果。当局没有首先扩大私营部门，而是自行启动了“货币改革”计划，于2021年初将全国统一汇率定为1美元兑24比索。对于习惯于1比1汇率的国有企业而言，此次贬值推高了进口商品的价格。与此同时，政府官员薪资的上涨进一步加剧了通货膨胀，因为过多的比索追逐过少的商品。为弥补不断飙升的财政赤字而印钞更是雪上加霜。政府还继续以与美元挂钩的数字货币销售进口商品，这不仅破坏了货币统一的逻辑，还增加了对美元的需求，而政府的美元储备却严重不足。非正规货币市场蓬勃发展，到2021年底，古巴比索的价值已下跌75%，交易价格跌至1美元兑100比索，而官方汇率仍为1美元兑24比索。

　　其结果是国家政治合法性危机日益加剧。2021年夏天，古巴抗击新冠疫情的运气耗尽，病毒的δ变种肆虐全国，这一点表现得最为明显。医院倒塌和尸体的画面在网络上迅速传播。在流行嘻哈和雷鬼歌手演唱的抗议歌曲《祖国与生命》(Patria y Vida)以及网络直播的推动下，2021年7月11日，超过50个城镇的古巴民众走上街头，要求获得食物、药品和自由。政府当天就采取镇压行动，将抗议者投入监狱或遣送回家。最终，超过一千人被捕，数百人因破坏公物、扰乱公共秩序和煽动叛乱等罪名被判处长期监禁。

　　前进一步，后退两步

　　拜登政府上任后的前七个月对古巴置之不理，维持了特朗普时期的制裁。但抗议活动及其后续影响迫使华盛顿不得不重视起来。示威活动三个月后，古巴解除了所有新冠疫情相关的旅行限制，重启旅游业。随后，哈瓦那的亲密盟友尼加拉瓜允许古巴人免签入境，为他们提供了一条通往美墨边境的更短但仍然危险的路线。飞往马那瓜的机票价格很快超过了2000美元，但这并没有阻止古巴人逃往美国。古巴似乎有意输出异议，这给华盛顿带来了政治上的难题。拜登政府的回应是恢复汇款处理、恢复飞往古巴各省城市(这些城市主要服务于海外侨民)的航班、重新开放原有的合法移民途径并开辟新的途径——所有这些都是为了恢复古巴的经济稳定并减缓人口外流。但这些努力最终都以失败告终。到2024年秋季，已有超过85万古巴人进入美国，其中包括通过拜登政府设立的新的“高级人道主义假释”计划进入美国的古巴人。

　　与此同时，古巴政府也在尝试新的经济刺激措施。2021年底，当局终于批准了员工人数不超过100人的私营企业合法化。三年内，超过1万家此类企业获得批准。自古巴革命初期以来，这些企业首次获准从国外进口商品，尽管必须通过国家中介机构。在奥巴马执政时期建立起国际和海外人脉的企业家开设了私人杂货店。其他人则从墨西哥、巴拿马甚至美国批发进口商品。像Supermarket23这样的供应链公司为海外古巴人提供了一个类似亚马逊的在线平台，让他们可以从当地进口商那里为家人购买商品，同时还提供本地仓库和物流服务，方便送货上门。所有这一切在过去都是难以想象的。到2024年底，私营部门的税收收入占比达到23%，劳动力占比达到31%，零售额占比超过一半，超过了国有企业。

　　但该行业面临诸多问题。其中之一是缺乏稳定的外汇市场或其他合法的外汇汇款渠道。这迫使私营企业进入非正规货币市场，导致比索汇率跌至新低：目前比索兑美元汇率超过400比索。如此低的汇率使得许多商品对仍然依赖国家养老金或工资、且几乎没有汇款来源的古巴人来说遥不可及。因此，尽管近年来新兴私营企业在为古巴家庭提供基本生活必需品方面发挥了至关重要的作用，但它们也成为了日益加剧的不平等现象的象征——这对一个仍然自诩为社会主义国家的古巴来说，无疑是一项政治挑战。

　　即使是这种有限的私有化也遭遇了挫折。过去两年，政府实施了新的银行交易限制，取消了对新公司的税收优惠，并暂时限制了批发业务。公司所有者或合伙人现在必须一年中的大部分时间居住在古巴，这限制了古巴侨民的合法参与。而古巴侨民此前一直是种子资金、技术诀窍和获得非管制金融服务的主要来源。观察人士普遍认为，这些举措是军方商业集团——古巴企业管理集团(GAESA)——试图在加价外国产品的销售中夺取市场份额的举措。在疫情爆发前，GAESA一直占据着这一市场的主导地位。尽管数十家国有企业处于亏损状态，但当局仍然坚持认为，私营企业应该是经济中的“补充力量”，而不是经济的“引擎”。

　　终末衰落?

　　古巴的危机已然接踵而至，即便私营部门更加活跃也无力回天。9月份发生的全国性大停电是过去一年来的第五次。改造老旧且依赖石油的电网需要数十亿美元，而政府既无力承担，也没有国家愿意提供贷款。停电对生产力的影响是毁灭性的。当局近期承认，自2019年以来，农业、畜牧业和采矿业的产出下降了53%。然而，过去十年间，国家投资预算中用于酒店和旅游设施(同样由古巴企业管理集团GAESA主导)的资金(占38%)超过了其他任何行业，尽管游客数量仅为疫情前高峰期的一半左右。各类游客纷纷选择停电较少的加勒比海地区目的地。欧洲游客则选择那些不会影响其在美国享受90天免签待遇的目的地(这一风险源于古巴被列入支持恐怖主义国家名单)。

　　货币政策仍然是一个棘手的问题。12月中旬，古巴央行推出了一项新的浮动汇率制度，将汇率设定为1美元兑410古巴比索，仅略低于非正规汇率，旨在将更多交易拉回正规金融体系，削弱非正规市场，并恢复美元储备。但这项措施能否奏效尚不明朗，因为民众对银行机构的信任度已大幅下降。此外，汇率制度仍然存在等级之分：某些国有企业，例如旅游业企业，仍然享有1美元兑120古巴比索的优惠汇率，而为民众提供关键服务的国有企业则只能享受1美元兑24古巴比索的汇率。当局已开始对许多国有零售业进行彻底的美元化，恢复了上世纪90年代的做法。换句话说，最新的举措进一步加剧了货币市场的分割;它们并没有消除这种安排给古巴经济带来的根本性扭曲。

　　为了解决——或者说回避——这些问题，一些古巴官员可能寄希望于改善国际关系。但他们很可能会失望。指望华盛顿改变政策是徒劳的：一个饱受战火摧残的古巴，与石油资源丰富的委内瑞拉不同，对日益奉行交易主义的美国而言，几乎没有任何战略价值。即便莫斯科和北京也能提供有限的帮助。俄罗斯官员和商业代表团承诺到2030年向古巴投资10亿美元，而中国也已开始建设数十座太阳能发电厂。但哈瓦那能从这两个国家获得的援助终究有限。这些承诺何时兑现仍不明朗，莫斯科和北京都敦促古巴减少对亏损国有企业的补贴，并放宽对外国投资和私营部门的限制。与此同时，古巴与这两个国家持续存在巨额贸易逆差，并经常要求为其债务进行再融资，据估计，古巴欠中国的债务高达数十亿美元。(俄罗斯在2014年免除了古巴大部分苏联时期的债务，但据报道，古巴此后又累积了数亿美元的债务。)地缘政治动机和安全联系意味着莫斯科和北京愿意定期提供援助，帮助古巴政府维持运转，但两国都不愿完全资助一个他们认为已经失败的经济模式。

　　哈瓦那与加拉加斯的关系更加脆弱。特朗普政府已在委内瑞拉沿海部署了大量军事力量，对涉嫌贩毒船只和至少一个港口设施发动了备受争议的袭击，并下令对包括运往古巴的石油运输在内的受制裁石油运输实施海上封锁。如果马杜罗政权垮台——这仍然是一个巨大的未知数——古巴将失去其与委内瑞拉长达25年的庇护关系。

　　因此，古巴别无选择：实行经济自由化。这包括允许私营企业在更多行业运营，向外国投资开放私营部门，并允许这些企业摆脱国家中介机构的束缚进行贸易。这也意味着削减财政赤字，并将国有企业和私营企业的汇率统一到能够反映真实经济状况的水平。同样重要的是，国家必须加大对国内外企业建设生产能力的法律保障和税收优惠力度。即使面临美国的制裁，这些措施至少也能让古巴有机会开始重建经济，并吸引更多外国投资。

　　但古巴是否有能力实施或凝聚共识来推行这样的计划，令人怀疑。许多官员似乎脱离现实。今年夏天，劳工部长否认岛上的无家可归者和乞丐人数有所增加。(在社交媒体一片哗然之后，她被迫辞职，这在公共问责方面实属罕见。)政策制定者也持续发出相互矛盾的信号。11月下旬，当局出台新规，允许外国企业无需通过国家中介机构即可向古巴员工支付工资，从而提高外国投资的灵活性。但与此同时，他们又禁止外国企业将存放在古巴银行的利润汇回国内。同样，政府提出的“纠正扭曲、重振经济”的新框架充斥着生产目标，却鲜有改革生产激励机制的方案。因此，古巴似乎注定要进一步滑向经济衰退，其特征是缺乏问责的军事企业、受限的私营企业以及因外流而人才流失的劳动力。

　　这些挑战最终是否会导致政府垮台尚不明朗。在缺乏更加团结的反对派的情况下，政权更迭的可能性不大，而反对派的高层人物大多已被流放或监禁。安全机构与其他国家部门之间并无公开的分歧。但日益恶化的社会问题——犯罪、不平等、毒品泛滥和腐败——可能会加速政权间的裂痕、跨国犯罪的渗透或外国的直接干预，而这恰恰是古巴体制的拥护者长期以来一直试图避免的。零星的、缺乏领导的抗议活动如今已成为常态。

　　如今，这座岛屿似乎正在下沉，正如劳尔15年前警告的那样。而这一切的根源在于他和一些人拖延了真正的改革。由于多年来经济政策的摇摆不定以及国家拒绝赋予古巴人民在塑造自身未来方面真正意义上的政治发言权，变革必将付出沉重的代价。但变革势在必行。每拖延一天，人民的苦难就会延长一天。

　　作者简介：迈克尔·J·布斯塔曼特是迈阿密大学古巴和古巴裔美国人研究的埃米利奥·巴卡迪·莫罗讲席教授，著有《古巴记忆战争：革命和流亡中的回顾政治》。本文原载《外交事务》网站。

　　2014年，奥巴马政府与古巴政府宣布恢复外交关系后，全世界的目光都涌向哈瓦那。从滚石乐队到潜在的投资者，各界人士纷纷涌入，希望在这个岛屿的未来分一杯羹。长期担任国防部长的劳尔·卡斯特罗几年前从体弱多病的哥哥菲德尔手中接过权力，并推行了一系列温和的经济改革：允许更多小型私营企业存在，放宽外国投资的限制，并缩减政府雇员规模。与美国关系正常化以及政府内部的“更新”(古巴共产党常用的委婉说法)似乎都预示着古巴即将迈入21世纪。

　　不幸的是，古巴的现状远未达到预期。过去五年里，超过一百万人——超过十分之一的古巴人——逃离家园，其中大部分前往美国。如今，在米格尔·迪亚斯-卡内尔总统的领导下，古巴正经历着自苏联解体以来最严重的经济危机。自2020年以来，古巴国内生产总值下降了11%。电网摇摇欲坠。安全部队残酷镇压反政府抗议活动。去年十月，飓风“梅丽莎”重创古巴东部，造成约9万栋房屋和25万英亩农田损毁。如今，登革热和其他蚊媒病毒的爆发已达到流行病的程度。

　　古巴的悲剧部分源于外部冲击，例如美国总统唐纳德·特朗普2016年的当选。特朗普上任后，恢复了其前任取消的许多制裁。例如，在2019年至2020年间，他大幅限制了飞往古巴的航班、汇款和旅行;2021年，他又将古巴重新列为支持恐怖主义的国家，主要原因是古巴窝藏了少数美国司法部门的逃犯。美国总统乔·拜登仅部分放松了这些限制，而特朗普在其第二个任期内又恢复了其中一些。与此同时，新冠疫情重创了古巴的旅游业。随着特朗普第二任期政府对委内瑞拉总统尼古拉斯·马杜罗施加越来越强硬的压力，近年来委内瑞拉对哈瓦那的石油援助已经大幅减少，这种情况可能会进一步恶化，古巴面临失去其最重要的经济和地缘政治伙伴的风险。

　　但当前的危机也是古巴政府一手造成的。尽管劳尔推行了改革，但当局始终不愿彻底摆脱该国僵化的中央计划经济模式。私营部门的进一步扩张进展缓慢，糟糕的货币政策加剧了严重的通货膨胀。同样，政府也一直不愿对岛上的一党制进行任何实质性的改革。结果，古巴经济依然脆弱且反应迟钝，华盛顿过去对加强与哈瓦那接触的热情也已被怀疑、敌意或漠不关心所取代。

　　很难对古巴的未来抱有希望。94岁高龄、仍扮演着幕后操纵者角色的劳尔·卡斯特罗即将离世，与他一同离世的还有缔造1959年古巴革命的那一代人。但要想摆脱当前的困境，新一代领导人至少必须认真致力于更深层次的经济自由化——尽管短期内可能会很痛苦。要让国家真正走上正轨，他们还需要推进民主化。令人遗憾的是，经过十年的政策修修补补，古巴现任领导层几乎没有表现出任何准备直面岛屿挑战或将权力移交给有能力的人的迹象。

　　“要么改革，要么沉沦”

　　“要么改革，要么沉沦，”劳尔在2010年，也就是他上台四年后，如此宣称。古巴的社会主义制度挺过了后苏联时代的初期，当时对古巴的援助骤减，国内生产总值萎缩了三分之一。但古巴的经济仅从衰退中部分恢复过来。为了使经济走上正轨，劳尔制定了一项简单明了的计划：通过裁员50万人来缩减臃肿的政府机构，同时扩大由“个体户”组成的规模很小的私营部门，这些个体户经营着餐馆、民宿和其他小型企业。当局将允许外国投资者持有企业的大部分股份，并将闲置的公共土地移交给私人农民，以解决该国70%的食品依赖进口的问题。

　　古巴最优秀的经济学家很快就指出了这项计划的缺陷。允许自营职业的200多项活动清单被管理得过于细致，甚至有些滑稽。例如，在公共土地上耕种，并在价格管制的配给制度下出售大部分收成，与拥有土地并在市场上出售农产品截然不同。此外，国有企业仍然享有不公平的优势，因为它们被允许将1古巴比索等同于1美元，从而人为地高估了自身资产价值，并降低了进口成本。相比之下，私人公民可以以24比1的汇率将比索卖给古巴国家银行换取美元。尽管如此，许多人仍然保持乐观。在那些年里，到访古巴，你会感受到变革之风：小型企业纷纷开业，来自加拿大和欧洲的游客蜂拥而至，独立新闻、学术分析和公民辩论的容忍度也随之提高。

　　美国总统奥巴马注意到了这一点。早在2014年底两国关系正常化取得突破性进展之前，他的政府就允许美国公民以团体旅游的方式前往古巴，以“支持古巴人民”。古巴侨民探望家人，并汇回数百万美元的款项，为当地小型企业提供了启动资金。两国正式恢复外交关系后，航空公司开通了直航。此外，还有游轮、自助游以及针对长期美古贸易禁运的新的外国投资豁免条款。仅在2016年，就有超过58万名美国和古巴护照持有者(即古巴裔美国人)从迈阿密国际机场搭乘飞往古巴的航班。

　　然而，尽管一片欢腾，哈瓦那方面很快便显露出尚未做好把握时机的准备。美国投资者发现，古巴当局坚持执行预先批准的项目，导致鲜有实质性的商业交易达成。古巴政府中的强硬派对奥巴马充满希望的言论感到不满，斥之为特洛伊木马，认为这将带来令人不快的政治变革。由于党内领导人担心释放出他们无法控制的经济力量，因此深化市场改革的呼声无人理睬。

　　雪上加霜

　　由于古巴的短视，2016年美国大选后，几乎没有什么能够阻止特朗普政府改变政策。果不其然，特朗普上任仅六个月，便宣布“取消”奥巴马“单方面与古巴达成的协议”。载有美国旅行团的游轮继续停靠古巴港口，但特朗普政府禁止美国公民进行自助游或入住古巴众多军方所有的酒店。不久之后，新闻机构开始报道驻古巴美国外交官出现神秘健康问题，这种现象被称为“哈瓦那综合症”。作为回应，华盛顿关闭了美国驻古巴领事馆，并实际上阻止了古巴人合法移民美国。

　　2019年，美国对古巴的政策进一步恶化。当年，特朗普取消了此前支撑美国公民赴古巴旅游的“民间交流”团体旅行许可，并将古巴裔美国人的汇款上限设定为每季度1000美元。他的政府还激活了长期搁置的1996年《赫尔姆斯-伯顿法案》第三章，允许美国公民起诉美国和非美国公司“贩运”古巴政府在20世纪60年代初没收的财产，此举立即对古巴的外国投资造成了寒蝉效应。2020年初，白宫禁止除哈瓦那以外的古巴城市往返航班，并阻止美国金融服务公司西联汇款与古巴军方拥有的金融机构合作开展汇款业务。官员们罔顾人道主义后果，将这些措施称为对古巴和委内瑞拉实施“极限施压”政策的一部分。该项行动还包括对委内瑞拉石油运输实施制裁，这导致该岛的关键能源供应紧张。

　　随后疫情爆发。旅游业一蹶不振，古巴国内生产总值暴跌10%。这对古巴首位非卡斯特罗家族领导人迪亚斯-卡内尔来说是一次严峻的考验。2018年，劳尔·卡斯特罗钦点迪亚斯-卡内尔接任其职位。然而，面对日益严峻的经济困境，迪亚斯-卡内尔采取的应对措施是加强国家对经济的控制，例如冻结新的个体经营许可证长达一年多。随着国家外汇收入的减少，他的政府试图通过开设国营商店来获取更多汇款。这些商店使用一种新的纯数字货币——“自由兑换货币”(西班牙语缩写为MLC)——销售进口商品，该货币与美元挂钩。但实际上，它根本不可自由兑换。存入所谓MLC账户的美元无法提取，这进一步加剧了古巴货币市场的分割。

　　迪亚斯-卡内尔及其核心圈子最终意识到这种方法行不通。2020年夏天，他们宣布了一项应对日益严峻的经济危机的新战略。当局不再强制执行一份针对私营部门的有限许可活动清单，而是制定了一份禁止活动清单，允许其他一切活动继续进行。政府还承诺将中小私营企业合法化，超越“个体经营”的框架。最后，当局同意统一岛上多种货币和汇率。此前，私人公民和国有企业使用不同的汇率，虽然帮助国家抵御了后苏联时代危机的冲击，但也严重扭曲了国有企业的会计核算，随着时间的推移，加剧了对进口的依赖。

　　然而，这些改革的执行和顺序却造成了灾难性的后果。当局没有首先扩大私营部门，而是自行启动了“货币改革”计划，于2021年初将全国统一汇率定为1美元兑24比索。对于习惯于1比1汇率的国有企业而言，此次贬值推高了进口商品的价格。与此同时，政府官员薪资的上涨进一步加剧了通货膨胀，因为过多的比索追逐过少的商品。为弥补不断飙升的财政赤字而印钞更是雪上加霜。政府还继续以与美元挂钩的数字货币销售进口商品，这不仅破坏了货币统一的逻辑，还增加了对美元的需求，而政府的美元储备却严重不足。非正规货币市场蓬勃发展，到2021年底，古巴比索的价值已下跌75%，交易价格跌至1美元兑100比索，而官方汇率仍为1美元兑24比索。

　　其结果是国家政治合法性危机日益加剧。2021年夏天，古巴抗击新冠疫情的运气耗尽，病毒的δ变种肆虐全国，这一点表现得最为明显。医院倒塌和尸体的画面在网络上迅速传播。在流行嘻哈和雷鬼歌手演唱的抗议歌曲《祖国与生命》(Patria y Vida)以及网络直播的推动下，2021年7月11日，超过50个城镇的古巴民众走上街头，要求获得食物、药品和自由。政府当天就采取镇压行动，将抗议者投入监狱或遣送回家。最终，超过一千人被捕，数百人因破坏公物、扰乱公共秩序和煽动叛乱等罪名被判处长期监禁。

　　前进一步，后退两步

　　拜登政府上任后的前七个月对古巴置之不理，维持了特朗普时期的制裁。但抗议活动及其后续影响迫使华盛顿不得不重视起来。示威活动三个月后，古巴解除了所有新冠疫情相关的旅行限制，重启旅游业。随后，哈瓦那的亲密盟友尼加拉瓜允许古巴人免签入境，为他们提供了一条通往美墨边境的更短但仍然危险的路线。飞往马那瓜的机票价格很快超过了2000美元，但这并没有阻止古巴人逃往美国。古巴似乎有意输出异议，这给华盛顿带来了政治上的难题。拜登政府的回应是恢复汇款处理、恢复飞往古巴各省城市(这些城市主要服务于海外侨民)的航班、重新开放原有的合法移民途径并开辟新的途径——所有这些都是为了恢复古巴的经济稳定并减缓人口外流。但这些努力最终都以失败告终。到2024年秋季，已有超过85万古巴人进入美国，其中包括通过拜登政府设立的新的“高级人道主义假释”计划进入美国的古巴人。

　　与此同时，古巴政府也在尝试新的经济刺激措施。2021年底，当局终于批准了员工人数不超过100人的私营企业合法化。三年内，超过1万家此类企业获得批准。自古巴革命初期以来，这些企业首次获准从国外进口商品，尽管必须通过国家中介机构。在奥巴马执政时期建立起国际和海外人脉的企业家开设了私人杂货店。其他人则从墨西哥、巴拿马甚至美国批发进口商品。像Supermarket23这样的供应链公司为海外古巴人提供了一个类似亚马逊的在线平台，让他们可以从当地进口商那里为家人购买商品，同时还提供本地仓库和物流服务，方便送货上门。所有这一切在过去都是难以想象的。到2024年底，私营部门的税收收入占比达到23%，劳动力占比达到31%，零售额占比超过一半，超过了国有企业。

　　但该行业面临诸多问题。其中之一是缺乏稳定的外汇市场或其他合法的外汇汇款渠道。这迫使私营企业进入非正规货币市场，导致比索汇率跌至新低：目前比索兑美元汇率超过400比索。如此低的汇率使得许多商品对仍然依赖国家养老金或工资、且几乎没有汇款来源的古巴人来说遥不可及。因此，尽管近年来新兴私营企业在为古巴家庭提供基本生活必需品方面发挥了至关重要的作用，但它们也成为了日益加剧的不平等现象的象征——这对一个仍然自诩为社会主义国家的古巴来说，无疑是一项政治挑战。

　　即使是这种有限的私有化也遭遇了挫折。过去两年，政府实施了新的银行交易限制，取消了对新公司的税收优惠，并暂时限制了批发业务。公司所有者或合伙人现在必须一年中的大部分时间居住在古巴，这限制了古巴侨民的合法参与。而古巴侨民此前一直是种子资金、技术诀窍和获得非管制金融服务的主要来源。观察人士普遍认为，这些举措是军方商业集团——古巴企业管理集团(GAESA)——试图在加价外国产品的销售中夺取市场份额的举措。在疫情爆发前，GAESA一直占据着这一市场的主导地位。尽管数十家国有企业处于亏损状态，但当局仍然坚持认为，私营企业应该是经济中的“补充力量”，而不是经济的“引擎”。

　　终末衰落?

　　古巴的危机已然接踵而至，即便私营部门更加活跃也无力回天。9月份发生的全国性大停电是过去一年来的第五次。改造老旧且依赖石油的电网需要数十亿美元，而政府既无力承担，也没有国家愿意提供贷款。停电对生产力的影响是毁灭性的。当局近期承认，自2019年以来，农业、畜牧业和采矿业的产出下降了53%。然而，过去十年间，国家投资预算中用于酒店和旅游设施(同样由古巴企业管理集团GAESA主导)的资金(占38%)超过了其他任何行业，尽管游客数量仅为疫情前高峰期的一半左右。各类游客纷纷选择停电较少的加勒比海地区目的地。欧洲游客则选择那些不会影响其在美国享受90天免签待遇的目的地(这一风险源于古巴被列入支持恐怖主义国家名单)。

　　货币政策仍然是一个棘手的问题。12月中旬，古巴央行推出了一项新的浮动汇率制度，将汇率设定为1美元兑410古巴比索，仅略低于非正规汇率，旨在将更多交易拉回正规金融体系，削弱非正规市场，并恢复美元储备。但这项措施能否奏效尚不明朗，因为民众对银行机构的信任度已大幅下降。此外，汇率制度仍然存在等级之分：某些国有企业，例如旅游业企业，仍然享有1美元兑120古巴比索的优惠汇率，而为民众提供关键服务的国有企业则只能享受1美元兑24古巴比索的汇率。当局已开始对许多国有零售业进行彻底的美元化，恢复了上世纪90年代的做法。换句话说，最新的举措进一步加剧了货币市场的分割;它们并没有消除这种安排给古巴经济带来的根本性扭曲。

　　为了解决——或者说回避——这些问题，一些古巴官员可能寄希望于改善国际关系。但他们很可能会失望。指望华盛顿改变政策是徒劳的：一个饱受战火摧残的古巴，与石油资源丰富的委内瑞拉不同，对日益奉行交易主义的美国而言，几乎没有任何战略价值。即便莫斯科和北京也能提供有限的帮助。俄罗斯官员和商业代表团承诺到2030年向古巴投资10亿美元，而中国也已开始建设数十座太阳能发电厂。但哈瓦那能从这两个国家获得的援助终究有限。这些承诺何时兑现仍不明朗，莫斯科和北京都敦促古巴减少对亏损国有企业的补贴，并放宽对外国投资和私营部门的限制。与此同时，古巴与这两个国家持续存在巨额贸易逆差，并经常要求为其债务进行再融资，据估计，古巴欠中国的债务高达数十亿美元。(俄罗斯在2014年免除了古巴大部分苏联时期的债务，但据报道，古巴此后又累积了数亿美元的债务。)地缘政治动机和安全联系意味着莫斯科和北京愿意定期提供援助，帮助古巴政府维持运转，但两国都不愿完全资助一个他们认为已经失败的经济模式。

　　哈瓦那与加拉加斯的关系更加脆弱。特朗普政府已在委内瑞拉沿海部署了大量军事力量，对涉嫌贩毒船只和至少一个港口设施发动了备受争议的袭击，并下令对包括运往古巴的石油运输在内的受制裁石油运输实施海上封锁。如果马杜罗政权垮台——这仍然是一个巨大的未知数——古巴将失去其与委内瑞拉长达25年的庇护关系。

　　因此，古巴别无选择：实行经济自由化。这包括允许私营企业在更多行业运营，向外国投资开放私营部门，并允许这些企业摆脱国家中介机构的束缚进行贸易。这也意味着削减财政赤字，并将国有企业和私营企业的汇率统一到能够反映真实经济状况的水平。同样重要的是，国家必须加大对国内外企业建设生产能力的法律保障和税收优惠力度。即使面临美国的制裁，这些措施至少也能让古巴有机会开始重建经济，并吸引更多外国投资。

　　但古巴是否有能力实施或凝聚共识来推行这样的计划，令人怀疑。许多官员似乎脱离现实。今年夏天，劳工部长否认岛上的无家可归者和乞丐人数有所增加。(在社交媒体一片哗然之后，她被迫辞职，这在公共问责方面实属罕见。)政策制定者也持续发出相互矛盾的信号。11月下旬，当局出台新规，允许外国企业无需通过国家中介机构即可向古巴员工支付工资，从而提高外国投资的灵活性。但与此同时，他们又禁止外国企业将存放在古巴银行的利润汇回国内。同样，政府提出的“纠正扭曲、重振经济”的新框架充斥着生产目标，却鲜有改革生产激励机制的方案。因此，古巴似乎注定要进一步滑向经济衰退，其特征是缺乏问责的军事企业、受限的私营企业以及因外流而人才流失的劳动力。

　　这些挑战最终是否会导致政府垮台尚不明朗。在缺乏更加团结的反对派的情况下，政权更迭的可能性不大，而反对派的高层人物大多已被流放或监禁。安全机构与其他国家部门之间并无公开的分歧。但日益恶化的社会问题——犯罪、不平等、毒品泛滥和腐败——可能会加速政权间的裂痕、跨国犯罪的渗透或外国的直接干预，而这恰恰是古巴体制的拥护者长期以来一直试图避免的。零星的、缺乏领导的抗议活动如今已成为常态。

　　如今，这座岛屿似乎正在下沉，正如劳尔15年前警告的那样。而这一切的根源在于他和一些人拖延了真正的改革。由于多年来经济政策的摇摆不定以及国家拒绝赋予古巴人民在塑造自身未来方面真正意义上的政治发言权，变革必将付出沉重的代价。但变革势在必行。每拖延一天，人民的苦难就会延长一天。

　　作者简介：迈克尔·J·布斯塔曼特是迈阿密大学古巴和古巴裔美国人研究的埃米利奥·巴卡迪·莫罗讲席教授，著有《古巴记忆战争：革命和流亡中的回顾政治》。本文原载《外交事务》网站。