罗德里格斯：美国武力无法推翻马杜罗政权，但外交手段或许能行

　　美国总统唐纳德·特朗普对委内瑞拉显然怀有敌意。今年夏天，他的政府开始在加勒比海地区集结海军力量，主要部署在委内瑞拉沿海附近，并在船只驶出领海后立即进行打击。10月，他授权中央情报局在委内瑞拉境内开展行动。特朗普还多次抨击委内瑞拉总统尼古拉斯·马杜罗，指责他将监狱囚犯转移到美国，并称其任期已进入倒计时。本周，华盛顿向加勒比海地区部署了一个航母战斗群，特朗普听取了有关可能军事选项的简报，包括陆地打击。白宫公开坚称，这些行动仅旨在打击毒品走私，而非推翻委内瑞拉政权。但此次军事部署的规模——这是自1962年古巴导弹危机以来加勒比海地区最大的一次——以及相关言论表明，华盛顿的真正目标是推翻委内瑞拉政府。

　　如果特朗普真的对委内瑞拉发动攻击，结果很可能适得其反。除非采取全面入侵——而委内瑞拉国内对此意愿不足，目前的动员力度也无法支撑——否则，单纯的武力展示不足以推翻马杜罗政权。正如政治学家亚历山大·唐斯和林赛·奥鲁克在《外交事务》杂志上所指出的，单凭空袭从未迫使任何领导人下台。即使美国的行动侥幸成功，委内瑞拉军方几乎肯定会扶植一位内部人士取代马杜罗。而且，即便反对派奇迹般夺取政权，也无法保证他们能带来持久的民主过渡。

　　当然，特朗普完全可能决定发动进攻。但白宫很可能也明白，单纯的武力展示无法推翻马杜罗。尽管特朗普言辞激烈，但他历来反对涉及长期部署和国家重建的大规模军事干预。

　　相反，在两届任期内，特朗普始终坚持其1987年出版的《交易的艺术》一书中提出的策略来处理棘手问题：先升级再谈判。2018年朝鲜试射能打击美国的核导弹后不久，特朗普威胁要发动“前所未有的烈火与怒火”。随后，他与朝鲜领导人金正恩举行了三次无核化峰会。特朗普威胁称，如果其他成员国不提高军费开支，美国将退出北约。大多数成员国随之提高了军费，于是华盛顿得以留在北约。今年4月，特朗普提高了对几乎所有国家的关税，但随后暂停了许多关税，以便与各国谈判降低贸易壁垒。

　　如果特朗普的计划是强行推翻委内瑞拉政权，他很可能遭遇一场代价惨重且令人难堪的失败。但如果他将军事集结视为外交斡旋的前奏，则有机会赢得执政以来最重要的外交胜利。然而，要想成功，华盛顿必须明白，民主转型并非一蹴而就。它往往是在广泛谈判后发生，在谈判中，独裁政权同意与批评者分享权力。自由公正的选举是这些转型的最后阶段，而非开始阶段，因为制度改革以及与即将卸任政权共存一段时间，是实现和平交接的必要条件。

　　因此，美国应利用影响力促使委内瑞拉内部冲突双方坐到谈判桌前，然后迫使他们放弃极端目标——彻底消灭对方——转而接受权力分享。这种协议或许不如军事打击那样令人满意，与中央情报局推翻马杜罗的行动不同，它无法保证立竿见影的效果。但它更有可能有效推进美国利益，改善委内瑞拉人民的生活，并为该国民主化进程奠定基础。

　　共存协议很可能使委内瑞拉实现民主化

　　就政权更迭而言，委内瑞拉看起来是不行的。在特朗普第一任期内，美国对委内瑞拉石油和采矿业实施惩罚性经济制裁，认为剥夺政府关键资源会导致其崩溃。然而事与愿违：马杜罗继续掌权，尽管制裁加剧了现代史上和平时期规模最大的经济衰退和人口外流。拜登政府采取不同策略，提出部分解除制裁以换取委内瑞拉承诺举行自由选举。但这一策略也以失败告终。在2024年总统选举中，超过半数选民参与投票，根据反对派有条不紊收集的官方计票结果，前外交官埃德蒙多·冈萨雷斯以压倒性优势获胜。但选举当局仍宣布马杜罗胜出，其政府随后强力镇压了由此引发的抗议。

　　但还有另一种尚未充分尝试的方法：促成总统与其反对派之间的共存协议。与其强迫马杜罗立即放弃权力(这一要求已被证明不现实)，不如通过这种协议激励其政府逐步实现民主化。

　　这一想法与特朗普第一任期内提出的委内瑞拉民主过渡框架有相似之处。该框架于2020年提出，旨在设立一个由政府和反对派代表组成的国务委员会，监督向自由公正选举的过渡。但该框架将权力分享委员会视为通往全国选举的短期机制，最多一年内举行选举。然而，有效的共存协议几乎都需要更长时间执行。

　　如果处理得当，共存协议很可能使委内瑞拉实现民主化，至少相对于其他方案而言。数十年的政治学研究表明，这种“协议式转型”是结束威权统治最稳定的途径之一。仅在拉丁美洲，就有巴西、墨西哥、乌拉圭等国，由威权政府发起的改革创造了公平政治环境，并在多届政府中延续。相比之下，在没有长期军事占领的情况下，外部干预促成持久民主化的案例极为罕见。

　　委内瑞拉尤其需要共识过渡。经过多年独裁，这个国家内部严重分裂。尽管大多数民众反对马杜罗，但仍有近三分之一人口认同他。更多人——超过半数——对乌戈·查韦斯持积极态度。这位民粹主义前总统曾指导马杜罗，并在2013年去世前指定其为继任者。因此，要成功推行重大改革，下一任领导人至少需获得部分查韦斯支持者的支持。

　　然而，没有权力分享协议，反对派不太可能团结一致。相反，他们可能利用总统职位进行报复。毕竟，他们未谴责加勒比地区委内瑞拉人被强行驱逐和杀害的事件，还主张实施已严重损害经济的制裁。换言之，他们将人权置于政治目标之下——这是威权运动的典型特征。再加上委内瑞拉赢者通吃的政治体制，不难想象，一位反查韦斯主义总统可能成为马杜罗的翻版，利用国家机器残酷迫害反对派。

　　如果反查韦斯主义领导人以复仇为首要任务，委内瑞拉不仅将面临持续独裁和经济困境，还可能爆发内战。该国军队充斥查韦斯主义者，如果下一任领导人系统清洗他们，他们可能发动武装叛乱——并得到委内瑞拉势力强大的哥伦比亚游击队和有组织犯罪网络支持。其结果可能是旷日持久的内部冲突，类似于困扰哥伦比亚50多年的内战。

　　一份你无法拒绝的提议

　　要使委内瑞拉的“大妥协”奏效，必须确保对立双方在众多政治和法律机构中都有代表。一个稳定的民主制度不仅需要选举，还需限制行政权力、确保政治竞争安全且有意义的机制。摆脱专制之所以困难，正是因为专制政府缺乏此类机构和规则;相反，它们往往权力集中，使得反对派掌权后容易滥用权力。例如，委内瑞拉宪法允许总统召集制宪会议选举，而制宪会议可随时解散其他政府部门。反对派掌权后，几乎肯定会利用这项特权将查韦斯主义者逐出所有国家机构。

　　但特朗普或许能阻止这一恶性循环，同时逐步削弱马杜罗影响力，方法是迫使两大阵营达成联合协议。委内瑞拉反对派高度依赖华盛顿，因此难以拒绝其要求。与此同时，特朗普让马杜罗政权面临前所未有的生存威胁，从而获得对加拉加斯的新筹码。这使他能向双方提出一个无法拒绝的方案：一个由美国和其他主要国际力量支持的政治共存框架，并辅以制度保障(这些力量还将承诺帮助经济复苏)。

　　实际上，这意味着政权代表需同意在政府关键部门为反对派划定配额。例如，反对派应在最高法院、选举委员会和国家主要监督机构中获得有保障的代表权。一项可信安排可在最高法院20个席位中任命8名反对派代表，另外4名从双方都能接受的候选人中选出;选举委员会的任命也采用类似比例。反对派提名的大法官应在关键法庭(如刑事上诉法庭)中拥有多数席位，该法庭负责审查侵犯人权起诉，并可推翻政治动机定罪。同样，谈判人员须就新任总检察长、审计长和监察员的任命达成一致。这些职位中至少一个由反对派提名人担任，另一个由双方都能接受的人担任。例如，一位公正或与反对派结盟的审计长(负责监督公共资金使用并调查腐败)可重新评估政治参与禁令，这些禁令在降低选举竞争力方面发挥了关键作用。

　　部分改革将要求修改宪法。目前的宪法是一部选举专制宪法，而非民主宪法。修订后的宪法必须削弱行政权力，并制定保障措施，确保未来选举失败者不受迫害。此外，宪法须废除制宪会议解散非行政部门的权力，建立两院制立法机构，对关键法律通过设定绝对多数门槛，并明确规定无论哪方赢得下届选举，都不得操纵过渡时期司法和监督机构。最重要的是，新宪法应在包容各方的全国讨论中产生，并由选民通过全民公投批准。此次公投也将为新选举机构提供机会，在委内瑞拉人民和全世界面前建立信誉。

　　委内瑞拉的体制改革自然是一个漫长过程。但该国可立即采取措施，包括停止政治迫害和其他侵犯人权行为。政府应首先释放所有政治犯，并批准限制任意拘留的新法律。政府可设立一个由联合国人权事务高级专员协助的公正监督机构，授权其实时监督所有在押或新入押人员状况，并下令调查侵犯人权行为。该机构还有权确保国家电信局停止利用监管权力审查言论。

　　这些体制和法律改革将极大促进委内瑞拉民主转型。但这不足以保障未来。作为协议的一部分，政府和反对派必须携手重振疲软经济。他们可首先制定国际社会支持的经济重建计划，旨在使委内瑞拉重新融入全球石油和金融市场。为此，双方可共同任命非党派专家领导中央银行和石油公司。美国将解除所有经济制裁，并与国际货币基金组织和私人债权人合作，协调提供财政和技术援助，以启动恢复经济竞争力并重建社会和基础设施的改革。

　　最终，委内瑞拉将在各级政府举行选举。但这一进程必须循序渐进。在新体制框架巩固、经济明显复苏之前，无法进行自由公正选举——这一过程可能需三到五年。即便如此，选举也须按预定时间表进行：先地方选举，然后区域选举，接着议会选举，最后总统选举。作为权力分享体现，过渡时期司法、选举和监督机构必须继续留任，并保持现有成员构成，至少在过渡后第一个总统任期内如此。

　　特朗普以典型的“交易的艺术”手法，提高了委内瑞拉政治冲突的风险

　　对于急于推翻马杜罗的美国官员来说，达成过渡协议或许显得过于缓慢和复杂。但在委内瑞拉，通往美好未来没有捷径，而这项提议的审慎步伐恰恰使其比任何承诺立竿见影的解决方案更有希望。通过限制政府操纵选举的能力，同时约束反对派滥用行政权力，该方案为双方创造了和平权力交接的动力。更重要的是，它将立即改善委内瑞拉人民生活——释放数百名政治犯，并带来经济快速复苏，从而遏制人口外流。此外，它还有助于解决华盛顿的政治优先事项，使美国和委内瑞拉携手减少跨国犯罪和移民压力。

　　这项协议必将遭到委内瑞拉政治光谱两端极端分子的强烈反对。但这并不罕见：民主转型归根结底是在两极分化格局中寻求温和派共识的过程。其他国家已成功弥合分歧，委内瑞拉也能做到。美国及其伙伴可通过支持旨在帮助委内瑞拉就未来道路达成广泛共识的谈判来提供帮助。

　　美国目前在委内瑞拉沿海的军事集结，其潜在益处或许在于它造成的不确定性。特朗普以典型的“交易的艺术”手法，提高了委内瑞拉政治冲突的风险。如今，不仅马杜罗政府面临大规模军事打击的切实威胁，反对派也同样面临巨大风险，他们近乎完全依赖美国支持的现状已暴露无遗。特朗普的“烈火与怒火”威胁可能预示暴力冲突，但也可能为通过谈判实现权力过渡创造契机——打破灾难性僵局，让委内瑞拉人民重获新生。

　　作者简介：弗朗西斯科·罗德里格斯是经济与政策研究中心的高级研究员，也是丹佛大学约瑟夫·科贝尔全球与公共事务学院的兼职教员。他是《委内瑞拉的崩溃：焦土政治与经济衰退，2012-2020》一书的作者。

　　美国总统唐纳德·特朗普对委内瑞拉显然怀有敌意。今年夏天，他的政府开始在加勒比海地区集结海军力量，主要部署在委内瑞拉沿海附近，并在船只驶出领海后立即进行打击。10月，他授权中央情报局在委内瑞拉境内开展行动。特朗普还多次抨击委内瑞拉总统尼古拉斯·马杜罗，指责他将监狱囚犯转移到美国，并称其任期已进入倒计时。本周，华盛顿向加勒比海地区部署了一个航母战斗群，特朗普听取了有关可能军事选项的简报，包括陆地打击。白宫公开坚称，这些行动仅旨在打击毒品走私，而非推翻委内瑞拉政权。但此次军事部署的规模——这是自1962年古巴导弹危机以来加勒比海地区最大的一次——以及相关言论表明，华盛顿的真正目标是推翻委内瑞拉政府。

　　如果特朗普真的对委内瑞拉发动攻击，结果很可能适得其反。除非采取全面入侵——而委内瑞拉国内对此意愿不足，目前的动员力度也无法支撑——否则，单纯的武力展示不足以推翻马杜罗政权。正如政治学家亚历山大·唐斯和林赛·奥鲁克在《外交事务》杂志上所指出的，单凭空袭从未迫使任何领导人下台。即使美国的行动侥幸成功，委内瑞拉军方几乎肯定会扶植一位内部人士取代马杜罗。而且，即便反对派奇迹般夺取政权，也无法保证他们能带来持久的民主过渡。

　　当然，特朗普完全可能决定发动进攻。但白宫很可能也明白，单纯的武力展示无法推翻马杜罗。尽管特朗普言辞激烈，但他历来反对涉及长期部署和国家重建的大规模军事干预。

　　相反，在两届任期内，特朗普始终坚持其1987年出版的《交易的艺术》一书中提出的策略来处理棘手问题：先升级再谈判。2018年朝鲜试射能打击美国的核导弹后不久，特朗普威胁要发动“前所未有的烈火与怒火”。随后，他与朝鲜领导人金正恩举行了三次无核化峰会。特朗普威胁称，如果其他成员国不提高军费开支，美国将退出北约。大多数成员国随之提高了军费，于是华盛顿得以留在北约。今年4月，特朗普提高了对几乎所有国家的关税，但随后暂停了许多关税，以便与各国谈判降低贸易壁垒。

　　如果特朗普的计划是强行推翻委内瑞拉政权，他很可能遭遇一场代价惨重且令人难堪的失败。但如果他将军事集结视为外交斡旋的前奏，则有机会赢得执政以来最重要的外交胜利。然而，要想成功，华盛顿必须明白，民主转型并非一蹴而就。它往往是在广泛谈判后发生，在谈判中，独裁政权同意与批评者分享权力。自由公正的选举是这些转型的最后阶段，而非开始阶段，因为制度改革以及与即将卸任政权共存一段时间，是实现和平交接的必要条件。

　　因此，美国应利用影响力促使委内瑞拉内部冲突双方坐到谈判桌前，然后迫使他们放弃极端目标——彻底消灭对方——转而接受权力分享。这种协议或许不如军事打击那样令人满意，与中央情报局推翻马杜罗的行动不同，它无法保证立竿见影的效果。但它更有可能有效推进美国利益，改善委内瑞拉人民的生活，并为该国民主化进程奠定基础。

　　共存协议很可能使委内瑞拉实现民主化

　　就政权更迭而言，委内瑞拉看起来是不行的。在特朗普第一任期内，美国对委内瑞拉石油和采矿业实施惩罚性经济制裁，认为剥夺政府关键资源会导致其崩溃。然而事与愿违：马杜罗继续掌权，尽管制裁加剧了现代史上和平时期规模最大的经济衰退和人口外流。拜登政府采取不同策略，提出部分解除制裁以换取委内瑞拉承诺举行自由选举。但这一策略也以失败告终。在2024年总统选举中，超过半数选民参与投票，根据反对派有条不紊收集的官方计票结果，前外交官埃德蒙多·冈萨雷斯以压倒性优势获胜。但选举当局仍宣布马杜罗胜出，其政府随后强力镇压了由此引发的抗议。

　　但还有另一种尚未充分尝试的方法：促成总统与其反对派之间的共存协议。与其强迫马杜罗立即放弃权力(这一要求已被证明不现实)，不如通过这种协议激励其政府逐步实现民主化。

　　这一想法与特朗普第一任期内提出的委内瑞拉民主过渡框架有相似之处。该框架于2020年提出，旨在设立一个由政府和反对派代表组成的国务委员会，监督向自由公正选举的过渡。但该框架将权力分享委员会视为通往全国选举的短期机制，最多一年内举行选举。然而，有效的共存协议几乎都需要更长时间执行。

　　如果处理得当，共存协议很可能使委内瑞拉实现民主化，至少相对于其他方案而言。数十年的政治学研究表明，这种“协议式转型”是结束威权统治最稳定的途径之一。仅在拉丁美洲，就有巴西、墨西哥、乌拉圭等国，由威权政府发起的改革创造了公平政治环境，并在多届政府中延续。相比之下，在没有长期军事占领的情况下，外部干预促成持久民主化的案例极为罕见。

　　委内瑞拉尤其需要共识过渡。经过多年独裁，这个国家内部严重分裂。尽管大多数民众反对马杜罗，但仍有近三分之一人口认同他。更多人——超过半数——对乌戈·查韦斯持积极态度。这位民粹主义前总统曾指导马杜罗，并在2013年去世前指定其为继任者。因此，要成功推行重大改革，下一任领导人至少需获得部分查韦斯支持者的支持。

　　然而，没有权力分享协议，反对派不太可能团结一致。相反，他们可能利用总统职位进行报复。毕竟，他们未谴责加勒比地区委内瑞拉人被强行驱逐和杀害的事件，还主张实施已严重损害经济的制裁。换言之，他们将人权置于政治目标之下——这是威权运动的典型特征。再加上委内瑞拉赢者通吃的政治体制，不难想象，一位反查韦斯主义总统可能成为马杜罗的翻版，利用国家机器残酷迫害反对派。

　　如果反查韦斯主义领导人以复仇为首要任务，委内瑞拉不仅将面临持续独裁和经济困境，还可能爆发内战。该国军队充斥查韦斯主义者，如果下一任领导人系统清洗他们，他们可能发动武装叛乱——并得到委内瑞拉势力强大的哥伦比亚游击队和有组织犯罪网络支持。其结果可能是旷日持久的内部冲突，类似于困扰哥伦比亚50多年的内战。

　　一份你无法拒绝的提议

　　要使委内瑞拉的“大妥协”奏效，必须确保对立双方在众多政治和法律机构中都有代表。一个稳定的民主制度不仅需要选举，还需限制行政权力、确保政治竞争安全且有意义的机制。摆脱专制之所以困难，正是因为专制政府缺乏此类机构和规则;相反，它们往往权力集中，使得反对派掌权后容易滥用权力。例如，委内瑞拉宪法允许总统召集制宪会议选举，而制宪会议可随时解散其他政府部门。反对派掌权后，几乎肯定会利用这项特权将查韦斯主义者逐出所有国家机构。

　　但特朗普或许能阻止这一恶性循环，同时逐步削弱马杜罗影响力，方法是迫使两大阵营达成联合协议。委内瑞拉反对派高度依赖华盛顿，因此难以拒绝其要求。与此同时，特朗普让马杜罗政权面临前所未有的生存威胁，从而获得对加拉加斯的新筹码。这使他能向双方提出一个无法拒绝的方案：一个由美国和其他主要国际力量支持的政治共存框架，并辅以制度保障(这些力量还将承诺帮助经济复苏)。

　　实际上，这意味着政权代表需同意在政府关键部门为反对派划定配额。例如，反对派应在最高法院、选举委员会和国家主要监督机构中获得有保障的代表权。一项可信安排可在最高法院20个席位中任命8名反对派代表，另外4名从双方都能接受的候选人中选出;选举委员会的任命也采用类似比例。反对派提名的大法官应在关键法庭(如刑事上诉法庭)中拥有多数席位，该法庭负责审查侵犯人权起诉，并可推翻政治动机定罪。同样，谈判人员须就新任总检察长、审计长和监察员的任命达成一致。这些职位中至少一个由反对派提名人担任，另一个由双方都能接受的人担任。例如，一位公正或与反对派结盟的审计长(负责监督公共资金使用并调查腐败)可重新评估政治参与禁令，这些禁令在降低选举竞争力方面发挥了关键作用。

　　部分改革将要求修改宪法。目前的宪法是一部选举专制宪法，而非民主宪法。修订后的宪法必须削弱行政权力，并制定保障措施，确保未来选举失败者不受迫害。此外，宪法须废除制宪会议解散非行政部门的权力，建立两院制立法机构，对关键法律通过设定绝对多数门槛，并明确规定无论哪方赢得下届选举，都不得操纵过渡时期司法和监督机构。最重要的是，新宪法应在包容各方的全国讨论中产生，并由选民通过全民公投批准。此次公投也将为新选举机构提供机会，在委内瑞拉人民和全世界面前建立信誉。

　　委内瑞拉的体制改革自然是一个漫长过程。但该国可立即采取措施，包括停止政治迫害和其他侵犯人权行为。政府应首先释放所有政治犯，并批准限制任意拘留的新法律。政府可设立一个由联合国人权事务高级专员协助的公正监督机构，授权其实时监督所有在押或新入押人员状况，并下令调查侵犯人权行为。该机构还有权确保国家电信局停止利用监管权力审查言论。

　　这些体制和法律改革将极大促进委内瑞拉民主转型。但这不足以保障未来。作为协议的一部分，政府和反对派必须携手重振疲软经济。他们可首先制定国际社会支持的经济重建计划，旨在使委内瑞拉重新融入全球石油和金融市场。为此，双方可共同任命非党派专家领导中央银行和石油公司。美国将解除所有经济制裁，并与国际货币基金组织和私人债权人合作，协调提供财政和技术援助，以启动恢复经济竞争力并重建社会和基础设施的改革。

　　最终，委内瑞拉将在各级政府举行选举。但这一进程必须循序渐进。在新体制框架巩固、经济明显复苏之前，无法进行自由公正选举——这一过程可能需三到五年。即便如此，选举也须按预定时间表进行：先地方选举，然后区域选举，接着议会选举，最后总统选举。作为权力分享体现，过渡时期司法、选举和监督机构必须继续留任，并保持现有成员构成，至少在过渡后第一个总统任期内如此。

　　特朗普以典型的“交易的艺术”手法，提高了委内瑞拉政治冲突的风险

　　对于急于推翻马杜罗的美国官员来说，达成过渡协议或许显得过于缓慢和复杂。但在委内瑞拉，通往美好未来没有捷径，而这项提议的审慎步伐恰恰使其比任何承诺立竿见影的解决方案更有希望。通过限制政府操纵选举的能力，同时约束反对派滥用行政权力，该方案为双方创造了和平权力交接的动力。更重要的是，它将立即改善委内瑞拉人民生活——释放数百名政治犯，并带来经济快速复苏，从而遏制人口外流。此外，它还有助于解决华盛顿的政治优先事项，使美国和委内瑞拉携手减少跨国犯罪和移民压力。

　　这项协议必将遭到委内瑞拉政治光谱两端极端分子的强烈反对。但这并不罕见：民主转型归根结底是在两极分化格局中寻求温和派共识的过程。其他国家已成功弥合分歧，委内瑞拉也能做到。美国及其伙伴可通过支持旨在帮助委内瑞拉就未来道路达成广泛共识的谈判来提供帮助。

　　美国目前在委内瑞拉沿海的军事集结，其潜在益处或许在于它造成的不确定性。特朗普以典型的“交易的艺术”手法，提高了委内瑞拉政治冲突的风险。如今，不仅马杜罗政府面临大规模军事打击的切实威胁，反对派也同样面临巨大风险，他们近乎完全依赖美国支持的现状已暴露无遗。特朗普的“烈火与怒火”威胁可能预示暴力冲突，但也可能为通过谈判实现权力过渡创造契机——打破灾难性僵局，让委内瑞拉人民重获新生。

　　作者简介：弗朗西斯科·罗德里格斯是经济与政策研究中心的高级研究员，也是丹佛大学约瑟夫·科贝尔全球与公共事务学院的兼职教员。他是《委内瑞拉的崩溃：焦土政治与经济衰退，2012-2020》一书的作者。